Il welfare State e le “agenzie del benessere”

Diversamente dalle aspettative, nell’epoca d’oro del suo sviluppo tra il secondo dopoguerra e la metà degli anni Settanta, il consolidamento del welfare State o Stato sociale (vedi voce: Stato sociale) è avvenuto senza sostituire l’apporto di altre fonti o “agenzie” di produzione di benessere sociale che compongono un sistema di welfare: il mercato, la famiglia, incluse le reti di solidarietà parentali allargate, le reti amicali e informali, nonché le associazioni intermedie/formazioni sociali, comprendenti le realtà organizzate (enti del terzo settore, parti sociali). Tali agenzie, anzi, hanno visto nel tempo ampliare il loro contributo e le differenze tra i sistemi di welfare riguardano, oggi come in passato, sia le priorità, le forme e l’ampiezza della copertura dell’intervento pubblico e i modi in cui tale intervento è garantito e organizzato dallo Stato, sia i modi in cui è riconosciuto e valorizzato l’apporto delle altre agenzie alla realizzazione del benessere sociale.

L’epoca d’oro del welfare State ha coinciso però con l’assunzione da parte dello Stato di un ruolo predominate e sovra-ordinato rispetto agli altri attori del sistema: è lo Stato a definire il campo e le regole entro cui i processi pubblici e non pubblici di produzione di benessere prendono forma, ed entro cui vengono stabilite le modalità di fornitura e distribuzione dei servizi e delle prestazioni sociali. Tuttavia, la crisi fiscale e di legittimazione che sul finire degli anni Settanta colpisce il welfare State per investirlo in pieno nei due decenni successivi porta al progressivo mutamento delle responsabilità attribuite alle diverse agenzie del benessere.

L’esito è duplice. Da un lato, l’aumento di funzioni pubbliche svolte da soggetti privati (soprattutto non profit), con un coinvolgimento sempre più diretto e rilevante di questi ultimi nella produzione delle risposte ai bisogni sociali, in una prospettiva sussidiaria; una prospettiva, come vedremo, già indicata in modo lungimirante dal Magistero sociale che sin dalla prima enunciazione del principio di sussidiarietà nella Quadragesimo anno del 1939 (cfr. 81) esige il riconoscimento del contributo dei corpi intermedi (vedi voce: Corpi intermedi) all’ordinamento sociale. Dall’altro lato, l’emergere di nuovi modelli di governance, regolazione e organizzazione del sistema di welfare secondo logiche di rete e di cooperazione, che inducono a ripensare il ruolo dello Stato, lontano da una logica di contrapposizione come la stessa dottrina sociale suggerisce.

Dal welfare mix al welfare plurale in Italia

In Italia, a partire dagli anni Ottanta del Novecento, in contrasto con un welfare State ritenuto troppo standardizzato, burocratizzato e passivizzante, si moltiplicano a livello locale le iniziative del privato sociale, delle rappresentanze sindacali e della società civile per rispondere ai bisogni lasciati scoperti dai tradizionali schemi nazionali di protezione. Si modifica così il rapporto tra welfare State e corpi intermedi nel quadro di un richiamo sempre più esplicito al principio di sussidiarietà, in specie nella declinazione orizzontale che regola l’ammissione delle soggettività sociali alla programmazione e gestione di servizi di utilità pubblica.

Secondo la logica del welfare mix viene anzitutto introdotta la separazione tra il finanziamento dei servizi di natura sociale (che rimane in carico al pubblico) e la loro gestione, organizzazione e erogazione (affidata invece ai fornitori privati). È il primo passo di una trasformazione che porterà a maturazione la concezione di un welfare “plurale”, che riconosce il protagonismo delle soggettività sociali spingendone l’apporto oltre la semplice erogazione, verso la co-costruzione delle risposte alla luce di una responsabilità collettiva e condivisa nella realizzazione del bene comune.

Sul piano normativo, l’apice di questa lunga stagione di mutamento è segnato dalla L.328/2000, Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, con cui viene codificata l’idea della amministrazione condivisa delle politiche sociali. La legge insiste sullo sviluppo di un welfare sociale non più assistenziale e riparativo, bensì preventivo, promozionale, partecipativo e attivante (vedi voce: Welfare attivo, lavoro e partecipazione sociale), i cui tratti qualificanti sono la territorialità, per rispondere in modo integrato ai bisogni che si sviluppano nei contesti di vita, e la programmazione concertata e partecipata del sistema integrato di welfare locale, da realizzarsi attraverso i Piani di zona.

La via della programmazione partecipata tra effetti imprevisti e divari territoriali

Ancorata al principio di sussidiarietà, tanto nella declinazione verticale quanto in quella orizzontale, la L. 328 riconosce la necessità di livelli essenziali di assistenza (LEP), precisa i compiti degli Enti locali, chiarisce il ruolo delle formazioni sociali sviluppando processi e strumenti di partecipazione. La legge regola dunque sia il decentramento istituzionale delle competenze in materia di welfare, valorizzando la dimensione locale delle politiche sociali, sia la pluralizzazione dei soggetti deputati a promuovere il benessere sociale, valorizzando l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale.

Nonostante i ritardi nella piena attuazione della L. 328/2000 – a partire dalla lacunosa definizione a livello nazionale dei LEP – la prassi della programmazione partecipata diventa, almeno sulla carta, norma comune. Le formazioni sociali, in specie le realtà di terzo settore, entrano nella costruzione dei Piani di Zona e nelle relative scelte strategiche. È la via che prefigura l’istituzionalizzazione del welfare plurale e lo sviluppo di sistemi di welfare locali improntati a una logica comunitaria.

D’altro canto, a stretto giro dalla Legge quadro, l’attribuzione alle Regioni delle competenze in materia di politiche sociali sancita dalla riforma dell’articolo V della Costituzione apre indirettamente alla diversificazione dei sistemi locali di welfare e con ciò anche ai divari di accesso ai diritti di cittadinanza sociale (ricordiamo il ritardo nei LEP). A diversificarsi sono anche le forme di collaborazione tra amministrazioni locali e le formazioni sociali, in tensione tra due poli: la fattiva collaborazione e partnership pubblico-privato; la divisione funzionale e strumentale dei compiti. In particolare, il diffondersi di procedure concorrenziali per l’affidamento dei servizi ipoteca la valorizzazione della programmazione partecipata e del welfare in senso pienamente plurale.

L’accelerazione della Grande crisi e le questioni aperte

La Grande crisi del 2008 funge da cartina al tornasole di questi effetti imprevisti mentre l’orientamento verso il welfare plurale riprende vigore tra luci e ombre. Nel solco della recessione economica e dei vincoli di bilancio imposti a livello europeo, la crisi induce a scelte di austerità e tagli alla spesa pubblica da cui derivano il ridimensionando di importanti voci di spesa sociale e la riduzione dei trasferimenti a Regioni e Comuni per finanziare il welfare locale.

La necessità di trovare nuove strategie e risorse per rispondere ai bisogni sociali che nel frattempo crescono e si diversificano spinge a valorizzare il contributo di vecchi e nuovi produttori di benessere, sollecitando l’attivazione dei cittadini e la responsabilità sociale di soggetti privati, non profit, ma anche profit. Si moltiplicano così le funzioni pubbliche svolte da forme organizzate di finanziamento privato ad opera di soggetti molto diversi, come imprese e parti sociali, fondi assicurativi, fondazioni ed enti filantropici, organizzazioni del terzo settore e della società civile. Si tratta di esperienze che si sviluppano soprattutto territorialmente e dal basso anche tramite il coinvolgimento attivo dei beneficiari, la valorizzazione di legami sociali fiduciari e di appartenenze condivise.

L’autonomia progettuale e finanziaria di questi soggetti sembra preludere a una “radicale” interpretazione del principio di sussidiarietà orizzontale, favorendo lo sviluppo di partnership pubblico/privato e reti territoriali miste in grado di mobilitare nuove risorse economiche e di capitale sociale (Lodigiani e Pesenti, 2014). Nelle more della crisi, tuttavia, i governi locali – e con essi la prassi della programmazione partecipata e del dialogo sociale – si trovano sotto pressione, stretti tra esigenze divergenti: coinvolgere altri attori locali nella costruzione di una rete di protezione sociale sempre più mista e anzi plurale, come detto capace di reperire risorse (non solo economiche) aggiuntive secondo la logica del valore condiviso, ma anche cercare legittimazione per le eventuali scelte di arretramento della rete pubblica di protezione e servizi, con il rischio di avallare implicitamente lo sviluppo di un welfare parallelo di natura privata.

Come combinare regolazione pubblica e autonomia delle sfere sociali intermedie per rispondere ai nuovi rischi e bisogni, contrastando le disuguaglianze e favorendo la partecipazione attiva, resta una questione aperta.

La riforma del Terzo settore e le potenzialità dell’amministrazione condivisa

Dal punto di vista normativo il nuovo Codice del Terzo settore (D. Lgs. 117/2017) traccia la strada.

Oltre a normare in modo organico le tipologie di organizzazioni senza scopo di lucro che possono qualificarsi Enti del Terzo settore (ETS) e iscriversi al relativo registro (Runts), ne chiarisce le relazioni con la pubblica amministrazione, secondo un approccio collaborativo che, come mostra in modo dettagliato Pesenti (vedi voce: Amministrazione condivisa e sussidiarietà), è per più versi innovativo. Lungi dall’essere contrapposti a essa in modo funzionale in quanto meri erogatori (contrattualizzati) di servizi, gli ETS sono da considerarsi come corresponsabili nell’obiettivo di assicurare i diritti e rispondere ai bisogni sociali dei cittadini, individuando insieme le strategie per costruire le risposte, reperire e allocare le risorse – materiali e immateriali – necessarie, nella logica di una amministrazione davvero condivisa. Come affermato nell’art. 55 del Codice del Terzo Settore «le amministrazioni pubbliche […] nell’esercizio delle proprie funzioni di programmazione e organizzazione a livello territoriale degli interventi e dei servizi nei settori di attività [di interesse generale], assicurano il coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore, attraverso forme di coprogrammazione e coprogettazione e accreditamento» (sottolineatura nostra) e ne abilitano la partecipazione, come chiarisce l’importate sentenza n. 131/2020 della Corte costituzionale.

L’attuazione procede però a velocità diverse. Mentre la coprogettazione dei servizi prende piede più rapidamente, la coprogrammazione fatica a trovare una cifra distintiva che la posizioni chiaramente rispetto alle altre forme di programmazione partecipata (Fazzi, 2022). Ciò accade nonostante le Linee guida ministeriali DM 31.03.2021 sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore fissino fasi, tempi, attori e procedure di questo procedimento amministrativo. Del resto, non siamo di fronte a una sfida solo tecnica, ma in senso lato politica. Ai soggetti pubblici e privati non profit è infatti chiesto di contribuire in modo paritario e congiunto a individuare le priorità strategiche di intervento in risposta ai bisogni sociali ritenuti rilevanti, e dunque di esplicitare, confrontare e trovare punto di incontro tra le priorità e i criteri di giustizia, le visioni di società e le scelte assiologiche di fondo di cui i diversi attori sono portatori (Polizzi e Castelli, 2023).

Per una partecipazione inclusiva

Quale corollario di questa sfida si pone la questione della rappresentanza e la necessità di vigilare sulla possibilità che la partecipazione sia inclusiva, che la lettura dei bisogni tenga conto delle realtà sociali più marginali, con poca capacità di voice o persino escluse dai processi di interlocuzione: non solo le realtà associative più piccole e meno strutturate, non iscritte al Runts, ma anche altre realtà che svolgono funzioni di advocacy, come i sindacati o le organizzazioni di cittadinanza attiva, non ultimo i destinatari dei servizi che persino gli erogatori dei servizi stessi faticano a rappresentare (Polizzi e Castelli, 2023). Al riguardo si moltiplicano gli studi di caso realizzati su esperienze locali che da un lato attestano la rilevanza di questa sfida e le problematiche che comporta, dall’altro cominciano a raccogliere e sistematizzare le buone pratiche (De Ambrogio e Marocchi, 2023) [vedi box].

D’altro canto, benché pur tra le criticità evidenziate, il rilancio dell’amministrazione condivisa con la riforma del Terzo settore segni un passo in avanti per lo sviluppo partecipativo delle politiche del welfare locale, non dobbiamo dimenticare il complesso delle forme di concertazione e partecipazione che la normativa prevede, le cui disposizioni si devono integrare con le novità normative introdotte. Oltre alla 328/2000 e alla pianificazione zonale, che resta in vigore col suo riferimento all’ampio spettro di soggetti chiamati alla programmazione partecipata, vale la pena di citare il più recente decreto legislativo 147/2017. Esso istituisce presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali la Rete della protezione e dell’inclusione sociale quale organismo di «coordinamento tra tutti i livelli istituzionali», al fine di favorire una maggiore «omogeneità territoriale» nell’erogazione delle prestazioni sociali. Il decreto prevede che anche le parti sociali, insieme ai rappresentanti del Terzo settore, siano consultati periodicamente e, comunque, almeno una volta l’anno nonché in occasione dell’adozione dei Piani nazionali e delle linee di indirizzo, anche costituendo gruppi di lavoro sempre con la partecipazione di parti sociali e Terzo settore.

La rilevanza di questo decreto sta non solo nell’attenzione posta sulla varietà dei soggetti chiamati a confrontarsi e operare insieme, come nella 328, ma anche nella cura dei rapporti tra i diversi livelli di governo e dell’equità territoriale. Vi si legge l’implicito richiamo al legame tra sussidiarietà, partecipazione e solidarietà; un legame che la crisi economica, sociale e sanitaria dovuta alla pandemia ha riportato in primo piano, mostrando quanto la questione delle disuguaglianze di accesso ai diritti di cittadinanza sociale lungo il Paese resti un nodo irrisolto e quanto per fronteggiarle serva, unitamente agli interventi a compensazione degli squilibri territoriali, una governance multilivello e multiattore che in una logica collaborativa e inclusiva superi la frammentazione e l’affastellamento di risposte particolari.

La lungimiranza (che si rinnova) del Magistero sociale

Il Magistero della Chiesa offre su questi temi un contributo attuale e originale. Già nella Quadragesimo anno sopra citata il riconoscimento dell’autonomia delle formazioni sociali non si pone in antitesi all’autorità dello Stato, anzi: «quanto più perfettamente sarà mantenuto l’ordine gerarchico tra le diverse associazioni, conforme al principio della funzione suppletiva dell’attività sociale, tanto più forte riuscirà l’autorità e la potenza sociale, e perciò anche più felice e più prospera la condizione dello Stato stesso» (Quadragesimo anno, 81).

L’indicazione che emergerà più netta nel corso degli anni è quella di una “alleanza” tra sfera sociale e sfera istituzionale che non rinunci alla mediazione dello Stato anche al fine di garantire le condizioni affinché i corpi intermedi siano aperti alla solidarietà con l’altro da sé, e non ripieghino in schemi di relazionalità chiusa, corporativa, localistica (Pizzolato, 2009, 3-4).

Significativamente nella Centesimus annus (1991, 48) la critica è appuntata non già sullo sviluppo dello Stato sociale in sé bensì sulla sua deriva assistenzialistica che indebolisce la capacità di lettura e risposta alle domande più profonde dei cittadini, innesca la crescita ipertrofica degli apparati burocratici e della spesa pubblica, mortifica il senso responsabilità personale e collettiva. Per converso, si afferma: la famiglia e i corpi intermedi «svolgono funzioni primarie ed attivano specifiche reti di solidarietà»; in una logica di partecipazione e contribuzione al bene comune essi intessono quella trama societaria che consente alla «soggettività della società» di crescere. Promuoverne l’autonomia e l’azione in una prospettiva sussidiaria – aggiunge la Caritas in veritate (2009) – «implica sempre finalità emancipatrici, perché favorisce la libertà e la partecipazione in quanto assunzione di responsabilità. […] Riconoscendo nella reciprocità l’intima costituzione dell’essere umano, la sussidiarietà è l’antidoto più efficace contro ogni forma di assistenzialismo paternalista» (57). A tutti i livelli. Anche quello del rapporto tra gli Stati a cui, come indica Benedetto XVI, si deve estendere l’applicazione di questo stesso principio, nella prospettiva del «bene comune globale da perseguire» (ibid.). Lo ribadirà papa Francesco nella Fratelli tutti (2020, 175), sottolineando l’interdipendenza tra dimensione globale e locale dello sviluppo umano integrale.

Il richiamo al bene comune (e dunque alla giustizia) e alla solidarietà è decisivo perché consente di riconoscere nell’alleanza sopra detta una relazione circolare: «spazio pubblico e tessuto dei rapporti sociali si alimentano l’uno l’altro e contribuiscono reciprocamente a definirsi» (Pizzolato, 2009, 3). Entro un siffatto modo di intendere la sussidiarietà, alle istituzioni spetta di contribuire a tenere aperta la responsabilità della relazione sociale verso il «terzo», l’altro «assente», più fragile e ai margini dei rapporti sociali, escluso dal «noi specifico della formazione sociale che chiede ed esercita autonomia» (ivi, 7). Ne deriva una tutela non solo dal ripiegamento particolaristico, ma anche dal rischio che la partecipazione si risolva in un processo esclusivo, favorendo al contrario forme di rappresentanza capaci di dare voce anche ai lontani. Ed ecco l’originalità del Magistero, con l’insistenza sul legame tra sussidiarietà e partecipazione, la seconda «caratteristica conseguenza» della prima (Compendio della dottrina sociale della Chiesa, 189).

D’altro canto, l’attenzione alla democraticità e inclusività dei processi di partecipazione è una condizione della stessa sussidiarietà, come ribadito in modo limpido da papa Francesco in molteplici occasioni, con il suo sguardo puntato sugli ultimi e sulla solidarietà ed espresso per esempio ancora nella Fratelli tutti (2020, 169): «Occorre pensare alla partecipazione sociale, politica ed economica in modalità tali che includano i movimenti popolari e animino le strutture di governo locali, nazionali e internazionali con quel torrente di energia morale che nasce dal coinvolgimento degli esclusi nella costruzione del destino comune».

In conclusione, le coordinate di riferimento

Per i processi di pluralizzazione del welfare e la relativa governance le indicazioni non mancano: alleanza tra amministrazione pubblica e formazioni sociali; meccanismi che abilitino alla partecipazione, forme innovative di cooperazione che non compromettano la specificità identitaria dei diversi attori, ma che ne promuovano la complementarietà e l’integrazione. A queste si aggiunge il riconoscimento dell’irrinunciabilità del ruolo di coordinamento e mediazione dello Stato che, pur operando tra altri in una logica cooperativa e paritaria, conserva una responsabilità in più nei confronti dei processi di partecipazione, della loro inclusività, oltre che nei confronti del pluralismo dei corpi intermedi, della tensione alla solidarietà e alla rappresentanza di tutti, anche dei soggetti che restano ai margini. Tutto ciò per mettersi al riparo da curvature particolaristiche, da dinamiche selettive che escludono invece di includere; per far sì che la vocazione universalistica del sistema di welfare – e della solidarietà che per suo tramite si istituzionalizza – ne esca rafforzata.