Sicurezza dello Stato o sicurezza dei popoli?

Esiste una libertà senza sicurezza? Una sicurezza senza libertà è vera sicurezza? E la mancanza di conflitto significa avere pace, o il percorso verso la pace richiede molto di più, ossia uno sforzo di tutti – istituzioni e singoli – per rimuovere le radici profonde dei conflitti?

Sono domande a cui si è cercato di dare – sia pure confusamente – delle risposte, in particolare dopo la fine della Guerra Fredda, quando la fine dell’ossessione della contrapposizione bipolare portò la comunità internazionale a riflettere sulle tante crisi locali, sulle guerre civili e sugli scontri etno-settari che insanguinavano il pianeta e che le Nazioni Unite faticavano a gestire con gli strumenti tradizionali del peacekeeping e della mediazione. Nel 1994, così, all’interno del documento Human Development Report del Programma per lo Sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP), venne enunciato per la prima volta il concetto di Human security (HS) (Human Development Report 1994, 23).

Human security

La HS voleva andare oltre – ma non certo contro – il tradizionale concetto di sicurezza elaborato in Europa dalla pace di Westfalia (1648) in poi, ossia una definizione di sicurezza, che poneva al centro della protezione lo Stato e il suo territorio, preoccupandosi principalmente di difendere la sovranità tramite la protezione dell’integrità territoriale (la cosiddetta sicurezza nazionale). Più tardi, a cavallo fra XIX e XX secolo, si iniziò a pensare la sicurezza e la sovranità di uno Stato come collegata a un gruppo di Paesi legati fra loro da alleanze politico-militari, vuoi formali vuoi informali (la “sicurezza internazionale” ben rappresentata, per fare un solo esempio, dalla NATO). Il limite più evidente di questi modelli di sicurezza, che sono stati alla base della politica internazionale degli ultimi secoli, era che si trattava di una sicurezza state-centered, ossia con un’enfasi sulle minacce dirette di matrice politico-militare alle strutture formali dello Stato.

La HS al contrario rivoluzionava questo rapporto, focalizzandosi sui popoli e sulla persona, che deve essere tutelata e che deve poter godere appieno dei diritti umani, ossia diritti inviolabili e inoppugnabili, riconosciuti all’essere umano in quanto tale. Una visione pertanto people-centered, che pone al centro la difesa della persona da minacce persistenti, come la fame, le malattie, la mancanza di istruzione, lavoro, libertà di pensiero. Da questa nuova prospettiva, la definizione di minaccia diveniva inevitabilmente molto più ampia, dato che si guardava a tutti gli “ostacoli” che potessero mettere in pericolo la vita umana (Alkire , 2003, 10-12). E allo stesso tempo la minaccia non era quasi mai di tipo militare tradizionale, bensì indiretta. Da qui l’enfasi sulla prevenzione – mentre il concetto di sicurezza tradizionale è sempre stato tendenzialmente reattivo – per arrivare alla «libertà dalla paura e libertà dal bisogno», per usare la terminologia usata dalle Nazioni Unite (UNDP, 3).

L’enunciazione di questa nuova visione della sicurezza non fu priva di contrasti e di resistenze, sia a livello teorico-scientifico, sia in sede ONU. Occorsero infatti molti anni per far approvare una definizione comune di HS: solo nel 2005 si arrivò con il documento n° A/RES/60/1, adottato dall’Assemblea Generale il 16 Settembre 2005 (in particolare al paragrafo 143) a una sua accettazione formale. E solo nel 2012 vi fu la prima definizione ufficiale ONU di questo concetto così dibattuto.

Responsibility to Protect (R2P) e peacebuilding

Il nodo cruciale della HS era come implementarla effettivamente e non lasciarla a livello teorico. Se da un lato era evidente che fosse necessario uno sforzo maggiore per favorire lo sviluppo nei Paesi più arretrati, così da ridurre la loro insicurezza a livello alimentare, sanitario, economico, educativo e così via, dall’altro lato era evidente la contraddizione che esisteva fra i doveri e i comportamenti di molti governi. Da un prospettiva giuridica, sono i vertici politici e militari di uno Stato ad avere il compito di garantire la sicurezza dei propri cittadini; allo stesso tempo, in molti casi, sono proprio queste stesse istituzioni ad abusare e violare i diritti delle proprie popolazioni, attraverso la mancanza di libertà politica e di parola, la repressione e discriminazione su base etno-settaria o la tortura sistematica. Come uscire allora da questo “conflitto di interessi” che il sistema del diritto internazionale non riusciva a dirimere?

Dopo i mancati interventi, nell’ultimo decennio del secolo scorso, nel genocidio in Ruanda (1994) e nelle violenze in Burundi, il fallimento ONU in Bosnia (1995) e l’intervento contestato della NATO in Kossovo (1999), si pose il problema se esistesse un diritto/dovere della comunità internazionale di intervenire per proteggere una popolazione anche dai propri governanti.

Ma come evitare tanto l’inazione dinanzi ai genocidi, quanto l’uso strumentale delle violenze per scavalcare l’autorità ONU senza violare il divieto di ingerenza negli affari interni di uno Stato da parte di una potenza al fine di raggiungere i propri interessi strategici (come avverrà nel 2003 con l’invasione dell’Iraq da parte degli anglo-americani senza avallo dell’ONU)?

La risposta, per quanto imperfetta e non del tutto soddisfacente, è stata data tramite il concetto di Responsibility to Protect (R2P). Una commissione promossa dal Canada elaborò questo concetto che venne fatto proprio dalle Nazioni Unite nel 2005 durante il World Summit ONU, proprio nel tentativo di superare la grave crisi interna al sistema internazionale provocata dalla decisione unilaterale dell’Amministrazione Bush di invadere l’Iraq.

La R2P «riconosce che la responsabilità principale in questo ambito spetta allo Stato interessato, e che solo nel momento in cui uno Stato non sia in grado o non sia disposto ad adempiere a questa responsabilità, o sia esso stesso il colpevole, quella di agire al suo posto diventa responsabilità della comunità internazionale» (The Responsibility to Protect: Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, 2001, 17). In altre parole non si è cercato di minare il concetto cardine di sovranità nazionale, bensì di trovare uno strumento riconosciuto dalla comunità internazionale per riuscire a tutelare i diritti delle popolazioni, al di là della mera norma giuridica.

Ricostruire per arrivare a una vera pace

Questa responsabilità non significa solo intervenire nei casi di genocidio, pulizia etnica, crimini di guerra e crimini contro l’umanità, ma soprattutto prevenire (incoraggiando l’adozione di pratiche che tutelino una popolazione o una minoranza oggetto di vessazioni) e avere una “responsabilità di ricostruire” (Responsibility to rebuild), ossia di guidare lo Stato, che in un primo momento aveva fallito, nell’istituzione di una nuova organizzazione politica capace di tutelare la sua popolazione. Insomma, pacificare non significa solo agire durante una crisi, ma avere ben chiara l’idea che vi siano responsabilità ex ante (prevenire) ed ex post (ricostruire).

È evidente il tentativo di collegare questo concetto, che permette l’interferenza nelle vicende interne di un Paese da parte del sistema internazionale, con l’idea di peacebuilding, la quale non enfatizza gli aspetti militari a favore di quelli di cooperazione e di sviluppo. Il peacebuilding, infatti, si basa su due pilastri fondamentali: i) la pace non è solo assenza di conflitto, bensì significa creare una “pace positiva” che rimuova le cause profonde e le “radici” stesse del conflitto fra popoli o comunità diverse di uno stesso Stato; ii) vi è un nesso strettissimo e bidirezionale fra sottosviluppo e conflitto.

In altre parole, per la visione legata al peace building, l’intervento militare da parte della comunità internazionale deve essere sempre l’extrema ratio; in ogni caso, è un mezzo e mai un fine, che serve per permettere un’azione multilaterale e di lungo periodo che promuova sviluppo e garantisca la dignità della persona.

Uno dei problemi principali del concetto di R2P, ossia di ingerenza umanitaria, e dell’azione di peacebuilding risiede nel fatto che per le Nazioni Unite la responsabilità di approvare un intervento che includa anche l’utilizzo della forza spetti alla massima autorità, ossia al suo Consiglio di Sicurezza. Ma la credibilità di questo organo è minata dal fatto che vi siano cinque membri permanenti del Consiglio con il diritto di veto su ogni decisione (i cosiddetti P5); il veto permette loro di escludere ogni discussione riguardante tematiche per loro sconvenienti, o che possano mettere in difficoltà i loro alleati.

Un vulnus gravissimo, dato che questo nuovo concetto di sicurezza può essere accettato dalla comunità internazionale solo se viene percepito come credibile e applicato in modo equo. Altrimenti, rischia di apparire – come è infatti purtroppo successo – solo come un mezzo per interferire nella vita politica dei singoli Stati o per “regolare i conti” con i propri avversari politici da parte delle principali potenze.

La visione della Chiesa

Pur con tutti i limiti e le fragilità di questo modo di pensare alla sicurezza, è evidente come il mettere al centro i popoli e non gli Stati corrisponda naturalmente alla dottrina sociale della Chiesa. La HS è people-centered, mette al centro la dignità della persona e la sua tutela. Una visione che rispecchia profondamente la centralità dell’essere umano nella visione cattolica. L’imponente raccolta dei documenti diplomatici elaborati dalla Nunziatura apostolica presso le Nazioni Unite di Ginevra testimonia di questa costante attenzione ai diritti umani e al tentativo della Santa Sede di coniugare il rispetto dei dettami del diritto internazionale con l’attenzione alla persona e al bene comune, al di là delle appartenenze e delle singole identità etniche, religiose o culturali: «The rights presented in the Universal Declaration of Human Rights are not conferred by States or other institutions but they are acknowledged as inherent to every person, independent of, and in many ways the result of, all ethical, social, cultural and religious traditions. Human dignity goes beyond any difference»(Tommasi, 2017, 51).

Come ricorda poi Francesco nella Evangelii gaudium, non basta lo sforzo di proteggere le frontiere degli Stati: «una pace, che non sorga come frutto dello sviluppo integrale di tutti, non avrà nemmeno futuro e sarà sempre seme di nuovi conflitti e di varie forme di violenza» (Evangelii gaudium, 2013, 219).

Ma questo sforzo di costruire una pace vera, che non sia solo assenza di conflitto, richiede uno sforzo tanto delle istituzioni quanto dei singoli, come scrive Francesco nella Fratelli tutti: «i processi effettivi di una pace duratura sono anzitutto trasformazioni artigianali operate dai popoli, in cui ogni persona può essere un fermento efficace con il suo stile di vita quotidiana […] C’è una “architettura” della pace, nella quale intervengono le varie istituzioni della società, ciascuna secondo la propria competenza, però c’è anche un “artigianato” della pace che ci coinvolge tutti» (Fratelli tutti, 2020, 231).

Il tema della sicurezza internazionale è stato oggetto di un intervento dell’arcivescovo Paul Gallagher durante un convegno ONU del 2015 dedicato ai 70 anni delle Nazioni Unite, intitolato “La strada per la pace, la sicurezza e i diritti umani”, con un’analisi dettagliata proprio dei concetti di R2P e del diritto umanitario.

Insomma, è sempre la persona al centro della visione della Chiesa. Che non significa negare il diritto alla difesa di uno Stato, o sminuire l’importanza dei singoli interessi nazionali. Ma una politica internazionale che si incentri solo su questi ultimi, o solo sulla forza, non potrà mai produrre una vera pace. Come evidente dalla lettura di quella straordinaria e ancora attualissima enciclica, scritta ormai sessant’anni fa, Pacem in terris di Giovanni XXIII, la pace si fonda su quattro pilastri: verità, giustizia, amore e libertà. Decenni prima della formulazione del concetto di HS, la Santa Sede indicava già come la vera pace fosse innervata nei “diritti della persona” e nei suoi “doveri” che anticipano quelli indicati oggi dalle Nazioni Unite, dal diritto a una vita in dignità, ai diritti alla sicurezza economica, sociale, di pensiero e parola, fino al diritto a migrare (cfr. Pacem in terris, 1963, 6ss.).

Perché davvero una sicurezza e una pace che prescindano da una sicurezza olistica della persona e dalla vera pace fra i popoli, rappresentano solo un vuoto simulacro.

Vedi anche le voci: Building peace in times of war; Guerra; Le sanzioni economiche; Dialogo e pace nel contesto internazionale; Il dialogo nella sfera della politica internazionale contemporanea