Introduzione

A seguito dell’invasione dell’Ucraina la Russia è stata oggetto di sanzioni senza precedenti da parte dei principali Paesi avanzati. Lo sforzo sanzionatorio nei confronti della Russia ha caratteristiche di unicità, ma al tempo stesso presenta numerosi tratti in comune con esperienze passate da cui è possibile trarre interessanti insegnamenti.

Le sanzioni sono azioni unilaterali o collettive contro un Paese che viene ritenuto violare le regole e le leggi internazionali. Nella pratica esse sono considerate uno strumento intermedio per “punire” un Paese senza ricorrere alla forza, in casi in cui l’azione diplomatica non sortisce l’effetto desiderato.

Le sanzioni coprono un ampio spettro di azioni che spaziano dalla rottura dei rapporti diplomatici, al boicottaggio di eventi culturali/sportivi (famoso fu il boicottaggio delle Olimpiadi di Mosca del 1980 da parte degli USA, seguito dal boicottaggio di quelle del 1984 a Los Angeles da parte dell’URSS) sino al congelamento di asset esteri di un Paese.

Tuttavia, l’interesse si è rivolto soprattutto alle sanzioni di carattere economico, che riguardano principalmente restrizioni agli scambi commerciali e alle transazioni finanziarie.

Le sanzioni economiche non sono certo uno strumento moderno, erano utilizzate anche nell’antichità. I libri di storia riportano che nel 432 a.C. Pericle, comandante di Atene, adottò delle sanzioni commerciali contro la città di Megara, rea di essere troppo vicina alla lega Peloponnesiaca guidata da Sparta. Nonostante l’antica diffusione delle sanzioni economiche, sino al XX secolo la forza era lo strumento privilegiato per risolvere controversie e, anche quando queste erano esclusivamente di carattere economico, il meccanismo di punizione si basava su qualche forma di coercizione. Le restrizioni commerciali venivano infatti generalmente implementate con blocchi navali che impedivano fisicamente la circolazione di navi a costo di scontri semi-bellici.

Ad esempio, nel 1889, a seguito della rivoluzione realizzatasi in Venezuela, numerose proprietà estere furono distrutte e lo Stato Venezuelano si trovò inadempiente nel pagamento del debito sovrano. Come risposta alcuni Paesi europei tra cui Inghilterra, Germania e Italia istituirono un blocco navale ai principali porti venezuelani, presero possesso degli edifici doganali e bombardarono il forte di San Carlo nella baia di Maracaibo. Di conseguenza il Venezuela diede priorità ai Paesi europei nel pagamento del debito. Episodi analoghi si sono verificati per tutto il XX secolo. Successivamente, a partire dalla fine della Prima guerra mondiale, le sanzioni economiche si sono progressivamente affermate come strumento di politica estera e diplomatica. Negli anni ’30 numerosi Paesi sono stati colpiti da sanzioni economiche; l’Italia ha subito consistenti sanzioni economiche da parte dalla Lega delle Nazioni nel 1935 a seguito dell’invasione dell’Abissinia da parte del regime fascista.

Sanzioni: alcuni fatti stilizzati

Utilizzando i dati del Global Sanctions Database (GSDB) (Felbermayr et al. 2020) è possibile trarre alcuni spunti interessanti. La figura 1 mostra come, a partire dal 1950, il numero di sanzioni in vigore è cresciuto notevolmente, passando da circa 50 nei primi anni ’60 a più di 250 attuali (il dato più recente non include le sanzioni alla Russia adottate nel 2022). Ovviamente, poiché le sanzioni tendono ad essere implementate per periodi abbastanza prolungati (la durata media nel campione osservato è di circa 9 anni) il loro numero tende a crescere nel tempo; tuttavia, se si prende in considerazione il numero di nuove sanzioni, anche quest’ultimo cresce nel tempo.

Figura 1

Numero di sanzioni in vigore
Elaborazioni dell’autore su dati GSDB

Le tipologie di sanzioni sono piuttosto eterogenee, riguardando embargo di armi, limitazioni di carattere commerciale o finanziario, restrizioni ai viaggi ecc. Ai nostri fini possiamo considerare le restrizioni di carattere commerciale e finanziario come la tipologia di sanzioni più propriamente economiche.

La figura 2 mostra che queste rappresentano circa il 60% della tipologia di sanzioni adottate. In particolare, mentre negli anni ’50 le sanzioni economiche erano prevalentemente di carattere commerciale, con la globalizzazione e lo sviluppo della finanza l’importanza relativa delle sanzioni finanziarie è notevolmente cresciuta.

Figura 2

Sanzioni, distribuzione per tipologia
Elaborazioni dell’autore su dati GSDB

Infine, il GSDB consente di classificare le sanzioni anche con riferimento all’obiettivo che, almeno nelle intenzioni dei Paesi che le hanno adottate, vogliono raggiungere. Anche in questo caso gli obiettivi sono molteplici: per facilitare la lettura li abbiamo raggruppati in alcune macro-categorie.

Una prima categoria riguarda tutte le sanzioni adottate a seguito di derive autoritarie, riduzioni della democrazia o violazioni dei diritti umani. Una seconda riguarda le sanzioni adottate nei confronti di Paesi di cui si vuole favorire un cambio di regime. La terza si riferisce alle sanzioni adottate per prevenire delle guerre o per favorirne la cessazione. La quarta a sanzioni adottate a seguito di dispute territoriali o attacchi terroristici.

Figura 3

Sanzioni: distribuzione per obiettivo
Elaborazioni dell’autore su dati GSDB

La figura 3 illustra l’evoluzione della distribuzione degli obiettivi delle sanzioni tra le diverse macrocategorie. Sino all’inizio degli anni ’90 la categoria prevalente era costituita dalle sanzioni adottate per favorire un cambiamento di regime nel Paese sanzionato. Questo conferma l’idea, spesso sottolineata dalla letteratura, che le sanzioni fossero intese come uno strumento alternativo alla vera e propria guerra. Negli anni della guerra fredda, infatti, molti Paesi hanno utilizzato gli strumenti economici quali restrizioni commerciali o embargo di armi (figura 2) con l’obiettivo di generare un cambio di regime nei Paesi target. D’altro canto, nello stesso periodo vi era scarsa attenzione alla tutela dei diritti umani o al preservare forme di governo di tipo democratico.

A partire dagli anni ‘90 le importanze relative si sono invertite. Mentre sino al 1990 gli obiettivi di cambiamento di regime hanno rappresentato in media il 44% degli obiettivi delle sanzioni e quelli orientati alla tutela della democrazia o dei diritti umani solo il 14%, dal 1990 i valori sono cresciuti rispettivamente al 15% e al 35%.

Per quale motivo le sanzioni economiche sono così popolari?

Vi sono diversi motivi per cui le sanzioni costituiscono lo strumento sanzionatorio preferito. Da una parte costituiscono uno strumento per offrire una risposta proporzionata verso azioni di un Paese che non minacciano direttamente gli interessi vitali degli altri. Ad esempio, le sanzioni adottate negli anni ‘80 nei confronti del Sud Africa erano orientate a punire il regime dell’apartheid anche se il Paese non costituiva una minaccia diretta per altri Stati sovrani.

Dall’altra le sanzioni possono essere uno strumento per favorire il rispetto dei diritti umani (es. Cile di Pinochet nel 1973), la tutela delle minoranze etniche (es. Sud Africa negli anni ’80), la non proliferazione delle armi di distruzione di massa (es. Iran e Corea del Nord), ecc.

Infine, dal punto di vista pratico, le sanzioni sono più facilmente implementabili e accettabili da parte dell’opinione pubblica del Paese sanzionatore, rispetto a interventi militari che prevedono l’impiego diretto di risorse umane e strumentali.

Le sanzioni sono efficaci?

Non è facile giudicare l’efficacia delle sanzioni, soprattutto di quelle economiche, dato che in genere non hanno un obiettivo economico, bensì politico. In altri termini, esse cercano di raggiungere un obiettivo politico attraverso mezzi di pressione di carattere economico. Gli obiettivi catalogati nel GSDB sono molteplici e anche eterogenei. Dunque, anche se la finalità diretta è quella di infliggere al Paese sanzionato un costo economico, l’obiettivo ultimo è politico.

In questo contesto la valutazione dell’efficacia delle sanzioni assume una connotazione duplice: da una parte occorre valutare l’efficacia economica e dall’altra il successo politico. Dal punto di vista economico le sanzioni infliggono un costo spesso piuttosto rilevante al Paese colpito. La letteratura empirica al riguardo è piuttosto estesa e mostra che gli effetti sono eterogenei a seconda che le sanzioni siano bilaterali o multilaterali; tuttavia, possiamo affermare che gli effetti macroeconomici su crescita, commercio, investimenti diretti esteri siano rilevanti, intensi e duraturi.

Spesso il loro effetto si estende ben oltre il periodo in cui le sanzioni stesse sono state applicate (Hufbauer et al., 2007). In questo ambito occorre osservare che la crescente globalizzazione ha sostanzialmente modificato il contesto in cui le sanzioni sono state inflitte e di conseguenza i loro costi economici. A differenza degli anni ‘50 e ’60, quando le economie avevano scambi piuttosto limitati, oggi con la globalizzazione spinta, il grado di interdipendenza è molto elevato. Di conseguenza da una parte le sanzioni economiche possono infliggere maggiori costi ai Paesi colpiti, dall’altra, se non sono adottate da un numero ampio di Paesi, risulta più facile eluderle.

Con riferimento alle finalità ultime delle sanzioni, la valutazione sulla loro efficacia è invece più controversa. Da una parte è opportuno sottolineare come, al contrario degli effetti economici, gli effetti politici siano certamente di difficile quantificazione (ad esempio non è semplice valutare il successo di una politica sanzionatoria intrapresa in presenza di violazioni dei diritti umani).

Dall’altro, nonostante i rilevanti costi economici delle sanzioni, esse non sembrano essere altrettanto efficaci dal punto di vista politico. Inoltre, spesso i successi sono meno rilevanti in presenza di governi poco democratici (Lektzian e Souva, 2007). Infatti, mentre in una democrazia il costo economico delle sanzioni si traduce spesso in perdita di consenso da parte del governo, nei regimi autocratici le sanzioni possono sortire l’effetto opposto favorendo una maggiore autarchia e un controllo ancora più ferreo sulla società. Questo non è un fattore di poco conto dato che, come mostrato nella figura 3, la quota di sanzioni che ha come obiettivo la tutela dei diritti umani è aumentata notevolmente negli ultimi anni. Inoltre, tanto più le sanzioni spingono un Paese all’isolamento e all’autarchia, tanto meno esse stesse risultano efficaci.

Le considerazioni svolte nei paragrafi precedenti offrono alcuni spunti relativi alle sanzioni adottate nel 2022 nei confronti della Russia. In primo luogo occorre sottolineare che mai precedentemente era stato oggetto di pesanti sanzioni un Paese così importante dal punto di vista economico. L’economia Russa per dimensione era l’undicesima al mondo e l’importanza era ancora maggiore considerando il ruolo svolto nel mercato delle commodities (oltre al noto caso del petrolio e del gas, la Russia è uno dei principali produttori mondiali di grano, fertilizzanti, palladio, nichel, oro ecc.). Tutto ciò ha reso ancora più rilevanti gli effetti di spillover che le sanzioni hanno avuto sull’economia globale. In questo contesto può essere più facile aggirare le sanzioni stesse, se sono numerosi i Paesi che ne vogliono contenere gli effetti avversi.

In secondo luogo è interessante notare come buona parte dello sforzo sanzionatorio sia stato orientato verso figure di spicco dell’establishment politico-economico russo, i cosiddetti oligarchi, nella speranza che questa pressione avrebbe indebolito il governo russo. Tuttavia questi tentativi hanno paradossalmente consolidato la leadership di Putin, conformemente agli effetti indesiderati delle sanzioni rivolte alle autarchie.

Le sanzioni e la dottrina sociale della Chiesa

Dal punto di vista formale la dottrina sociale della Chiesa ammette l’uso delle sanzioni che «mirano a correggere il comportamento del governo di un Paese che viola le regole della pacifica ed ordinata convivenza internazionale o che mette in pratica gravi forme di oppressione nei confronti della popolazione» (Compendio della dottrina sociale della Chiesa, 2004, 507)

Tuttavia, sottolinea come le stesse sanzioni devono essere verificate periodicamente dalla comunità internazionale, enfatizzando come anche tra i Paesi sanzionatori ci deve essere una dialogo, anche critico, sulla decisione di continuare con l’applicazione delle sanzioni.

La Chiesa afferma che le sanzioni devono essere utilizzate «con grande ponderazione» e sottoposte a «rigidi criteri giuridici ed etici». La preoccupazione principale è rivolta alla popolazione civile che si trova spesso doppiamente penalizzata: sia dai regimi che violano i principi democratici e umanitari sia dalle stesse sanzioni, adottate come risposta ai regimi stessi, che rischiano di penalizzarne seriamente le condizioni economiche.

Soprattutto, la dottrina sociale della Chiesa sottolinea come lo scopo ultimo delle sanzioni non sia la vittoria in una guerra economica quanto piuttosto «aprire la strada alle trattative e al dialogo».

Emerge in questo contesto la posizione di grande e costante apertura che non deve mai cessare di guidare i Paesi e la comunità internazionale. Al contrario spesso l’esito delle sanzioni è quello di favorire lo sviluppo di posizioni di chiusura, di incomunicabilità e di isolamento, come se fossero la pietra tombale posta sopra qualsiasi tentativo di conciliazione. In questo caso le sanzioni, anziché essere uno strumento che favorisce e rilancia un dialogo per una soluzione, divengono una barriera che divide ed esclude alcuni Paesi dalla trama di rapporti sia commerciali che diplomatici che costituiscono la precondizione per poter pensare una fattiva conciliazione. La posizione di apertura è necessaria per poter realizzare la pace. «Essa infatti non è la semplice assenza della guerra […] non è mai qualcosa di raggiunto una volta per tutte, ma è un edificio da costruirsi continuamente» (Gaudium et spes, 1965, 78).

Da ultimo occorre considerare anche la preoccupazione della dottrina sociale a che le sanzioni abbiano una durata limitata nel tempo. Questa preoccupazione, peraltro giustificata dai dati riportati precedentemente che mostrano una durata media delle sanzioni di circa 9 anni, sottende una posizione lungimirante e saggia. Se le sanzioni, per durata e dimensioni, mettono in ginocchio un Paese, rischiano di produrre nella popolazione colpita un effetto opposto che può avere conseguenze ancora più nefaste anche per i Paesi sanzionatori. È la ben nota preoccupazione che aveva anche Keynes, condivisa da Benedetto XV, quando, giudicando eccessive le sanzioni alla Germania dopo la prima guerra mondiale, temeva che avrebbero favorito la nascita di forze ancora più estreme, come effettivamente avvenuto.