Premessa

Il diritto tributario, come d’altra parte la fiscalità in generale, ben può coadiuvare il legislatore nel perseguimento di finalità di tutela ambientale. Peraltro, come ha recentissimamente ricordato il Santo Padre, «il fisco, quando è giusto, è in funzione del bene comune”, pertanto occorre adoperarsi «perché cresca la cultura del bene comune (…) perché si prenda sul serio la destinazione universale dei beni (…) la destinazione universale, che la dottrina sociale della Chiesa continua a insegnare anche oggi, ereditandola dalla Scrittura e dai Padri della Chiesa» (Francesco, Alla delegazione dell’Agenzia delle entrate, 31 gennaio 2022).

Su questo tema non si può non sottolineare l’urgente necessità di interventi che dovrebbero, «da una parte, agire nel rispetto di norme ben definite anche dal punto di vista giuridico ed economico, e dall’altra, tenere conto della solidarietà dovuta a quanti abitano le regioni più povere della terra e alle future generazioni» (Benedetto XVI, Messaggio per la XLIII Giornata mondiale della pace 2010, 7).

Per tal motivo, spetta senz’altro alla Comunità internazionale e ai governanti dare i giusti segnali per contrastare in modo efficace quelle modalità di utilizzo dell’ambiente che risultino pregiudizievoli per il medesimo (diffusamente, Laudato si’, 2015).

Le problematiche ambientali richiedono, infatti, una risposta quanto più efficace e celere possibile, ed è in questo senso che sussiste una responsabilità globale a perseguire una congrua tutela dell’ambiente (Engelhardt, 2002) e ciò, si badi bene, anche con l’ausilio di strumenti giuridico-fiscali.

In senso stretto, il diritto tributario fornisce la risposta attraverso la previsione dei cosiddetti tributi ambientali, oltre che di sgravi ed esenzioni. Misure, queste ultime, rientranti a pieno titolo nei cosiddetti “strumenti di mercato” a tutela dell’ambiente, frutto ultimo dell’impegno della cooperazione internazionale e delle varie legislazioni nazionali.

Le tappe della tutela ambientale

L’ambiente può essere considerato a pieno titolo un “bene giuridico” tutelato, tanto a livello costituzionale quanto nell’ordinamento dell’Unione Europea.

Per quanto la maggior parte dei testi originari dei Trattati comunitari e delle Costituzioni nazionali del secondo dopoguerra non contenessero norme espressamente dedicate alla tutela dell’ambiente (e a questo proposito l’art. 9 della Costituzione italiana, che al secondo comma sin dal 1948 prevede che «[La Repubblica] tutela il paesaggio ed il patrimonio storico e artistico della Nazione», norma interpretata dalla Corte Costituzionale in maniera “espansiva”, quale tutela paesaggistico-ambientale, può ben dirsi tra i testi più all’avanguardia, ben prima della riforma recente della quale si dirà) nondimeno «è stato il diritto internazionale a dare l’incipit, rappresentando il volano di ogni positiva evoluzione, sia dell’ordinamento comunitario che di quello degli Stati nazionali» (Ferrara, 2006, 3). Difatti, è stato solo grazie alle molteplici dichiarazioni d’intenti proclamate a livello internazionale che si sono poste le basi per una normativa nazionale e comunitaria volta a preservare l’ambiente.

Tra le tappe più significative della citata tutela internazionale è sufficiente ricordare le Convenzioni di Stoccarda e di Rio de Janeiro, rispettivamente del 1972 e del 1992. In dette occasioni, infatti, si posero le basi per il futuro diritto ambientale nazionale e comunitario, e si giunse ad individuare anche l’ambito di estensione del bene giuridico tutelato, enucleando, per conseguenza, una nozione giuridica di ambiente ampia e unitaria quale interesse giuridico meritevole di tutela.

Così, è nata la nozione di ambiente ancora oggi accolta nel panorama nazionale e comunitario: per esso intendendosi l’intero ecosistema, in tutte le sue componenti quali la fauna, la flora, il suolo, il sottosuolo, l’acqua, l’aria, il clima, il paesaggio sino ad arrivare ai beni culturali.

Nel nostro Paese, all’originaria già citata previsione di cui all’art. 9 Cost., ha fatto seguito la modifica dapprima dell’art. 117 Cost., e – proprio di recente, l’8 febbraio 2022 – quella dello stesso art. 9 e dell’art. 41, che sanciscono definitivamente l’ambiente quale valore primario e sistemico, sulla scia della giurisprudenza della Corte.

Percorsi analoghi sono stati compiuti in maniera più o meno simile da altri Paesi comunitari (la Spagna nel 1978, i Paesi Bassi nel 1983, la Germania nel 1994, la Francia nel 2005).

Gli strumenti normativi di protezione ambientale: i tributi ambientali

Ciò detto, è imprescindibile ora interrogarci sui concreti mezzi a disposizione del legislatore nazionale e internazionale preordinati alla predetta tutela.

Sotto quest’ultimo profilo, è bene sottolineare che la tutela giuridica dell’ambiente è stata garantita mediante la predisposizione normativa di “strumenti di mercato” declinati nei più variegati e disparati ambiti dell’esperienza giuridica. La locuzione “strumenti di mercato” rappresenta infatti un’etichetta, che indica in realtà una molteplicità di strumenti con caratteristiche diverse, tra i quali i permessi negoziabili, le sovvenzioni e gli incentivi fiscali, le imposte ambientali, fattispecie di responsabilità civile e regimi di indennizzo.

Nonostante la loro diversità, i predetti istituti possono considerarsi accomunati da alcune peculiarità. Essi innanzitutto attribuiscono un valore ai costi e ai benefici esterni delle attività economiche, cosicché i soggetti economici possano tenerne conto e modificare il loro comportamento al fine di ridurre gli effetti negativi, o aumentare gli effetti positivi sull’ambiente. Inoltre, a seconda delle tipologie di incentivazione, dell’oggetto delle misure e delle modalità di funzionamento delle medesime, possono costituire un incentivo alle imprese ad impegnarsi, a lungo termine, sulla via dell’innovazione tecnologica per ridurre ulteriormente gli effetti negativi sull’ambiente.

Sotto il profilo tributario, che è quello che qui interessa, le imposte ambientali, tassando i processi e i servizi dannosi per l’ambiente, sono in grado, altresì, di “internalizzare” le esternalità negative nei prezzi di mercato.

Difatti, il danno ambientale determina il sorgere di costi che vengono sopportati dall’intera collettività (ad esempio, i costi per la tutela della salute, o quelli per riparare infrastrutture danneggiate dall’inquinamento). Se tali costi non sono sopportati da coloro che inquinano, vengono appunto esternalizzati, vale a dire sopportati da soggetti che non hanno tratto vantaggio dall’attività inquinante. Dal momento che i costi di produzione sostenuti da chi svolge un’attività inquinante non includono questi costi “esternalizzati”, il trade off giungerà sempre ad un “segnale di mercato scorretto”, perché incoraggerà in un certo senso l’attività inquinante oltre il livello “socialmente ottimo” per il sistema economico complessivo (Driesen, 1997).

Così, le imposte ambientali risolvono in nuce tale “fallimento del mercato”, ponendo a carico dei soggetti per così dire “inquinatori” il costo che altrimenti dovrebbe essere sopportato dall’intera collettività. Difatti, una imposta che colpisce le attività inquinanti determina inevitabilmente un aumento dei costi di produzione, che con tutta probabilità verrà traslato dall’imprenditore sui prezzi finali delle merci scambiate. Gli effetti dell’introduzione delle citate imposte saranno dunque favorevoli anche sul lato della domanda, poiché le stesse renderanno inevitabilmente non conveniente la scelta di spesa relativa a prodotti dannosi per l’ambiente.

Ma vi è di più. I tributi ambientali sono anche in grado di produrre gettito, e, a ben vedere, possono rivelarsi un utile strumento di redistribuzione del carico tributario sulle diverse manifestazioni di capacità contributiva. Inoltre, l’incremento della pressione fiscale sulle attività inquinanti potrebbe consentire ai legislatori nazionali di ridurre la pressione fiscale sulle attività positive per l’economia, come la vendita o il lavoro, e, in accezione pro-ciclica, determinare il miglioramento del prodotto interno nazionale (Gallo - Marchetti, 1999).

L’ambiente nella dottrina sociale della Chiesa

Di recente, e con una intensità per così dire sempre maggiore, la dottrina sociale della Chiesa si è pronunciata sulla necessità di intensificare la cooperazione internazionale a tutela e a promozione dell’ambiente, e ha invitato gli Stati ad intraprendere iniziative in tal senso (in generale, Laudato si’), facendo anche leva su apposite misure di carattere fiscale.

Come noto, il tema della tassazione in generale nel passato non ha avuto nella dottrina sociale della Chiesa la considerazione che ha oggi, essendo altri (in altri tempi appunto) gli strumenti presi in maggior considerazione per contrastare le diseguaglianze e l’ingiustizia sociale (così, tra gli altri, Salvini, 2006).

Ad esempio, nella Gaudium et spes (1965) si riconosce che «ai tempi nostri, la complessità dei problemi obbliga i pubblici poteri ad intervenire più frequentemente in materia sociale, economica e culturale, per determinare le condizioni più favorevoli che permettano ai cittadini e ai gruppi di perseguire più efficacemente, nella libertà, il bene completo dell’uomo» (75), ma non viene preso in considerazione il potenziale del diritto tributario e delle politiche fiscali come uno degli strumenti utili.

Ancora, il Catechismo della Chiesa Cattolica fra i 2865 numeri, ne dedica uno, il 2240, all’argomento, laddove afferma che «la sottomissione all’autorità e la corresponsabilità nel bene comune comportano l’esigenza morale del versamento delle imposte».

Lo stesso Compendio della dottrina sociale della Chiesa (2004) pur menzionando alcune volte le imposte, dedica esplicitamente alla «raccolta fiscale e alla spesa pubblica» un solo numero, il 355.

Diverso, appunto, il discorso dell’ultimo decennio, sia per quanto riguarda la fiscalità in generale, sia per quanto concerne l’utilizzo della leva tributaria a tutela dell’ambiente.

Questo tema, peraltro, la tutela dell’ambiente, non è un argomento nuovo al Magistero, inserendosi invero nel più ampio discorso cristiano relativo al rapporto tra natura e uomo. La natura, stando infatti alla rivelazione Biblica vetero e nuovo testamentaria, deve essere concepita come una delle tante espressioni del disegno di amore di Dio, ossia come un dono incondizionato che il Signore ha posto a beneficio dell’umanità.

La natura è così qualificabile come quel bene universale che precede l’uomo, e che è stato a questi donato quale suo ambiente vitale; essa «parla del Creatore e del suo amore per l’umanità. È destinata ad essere “ricapitolata” in Cristo alla fine dei tempi» (Caritas in veritate, 2009, 48).

Considerata, dunque, in questa dimensione escatologica, la natura non può essere concepita dall’uomo “come un mucchio di rifiuti sparsi a caso” quanto, a contrario, quale «dono del Creatore che ne ha disegnato gli ordinamenti intrinseci, affinché l’uomo ne tragga gli orientamenti doverosi per custodirla e coltivarla» (Caritas in veritate, 48).

Detto altrimenti, l’uomo dovrà astenersi dal concepire la natura come un bene del quale può abusare, e ciò perché può godere di questo bene allorché ne faccia un uso responsabile, a favore dei poveri, delle generazioni future e dell’umanità intera (Caritas in veritate, 48).

Il binomio natura e Creato: la natura universale dell’ambiente

Il discorso cristiano sulla tutela dell’ambiente si inserisce proprio in questa dimensione della natura e del Creato. L’ambiente, inteso come spazio vitale dell’intera umanità, rappresenta necessariamente anch’esso un “bene comune, di tutti e per tutti” che richiede, quindi, delle azioni responsabili, coscienti e soprattutto preordinate a un orizzonte universale. L’uomo, dunque, quando attua un’azione capace di incidere sull’ambiente, deve sempre essere consapevole dei potenziali effetti negativi che la stessa implica sull’umanità intera, nonché sulle generazioni future.

Si pensi all’«accaparramento delle risorse energetiche non rinnovabili da parte di alcuni Stati, gruppi di potere e imprese» (Caritas in veritate, 2009, 49). Simili azioni, fa notare giustamente la Chiesa Universale, non possono che avere dei gravi effetti negativi sull’intera umanità, soprattutto a svantaggio delle popolazioni più povere della Terra. Questi ultimi Paesi, infatti, presentando un sistema economico essenzialmente basato sullo sfruttamento dei frutti della terra (agricoltura, caccia e pesca), sono i soggetti più colpiti dai disastri atmosferici provocati dal riscaldamento climatico, poiché il predetto danno ambientale priva tali popolazioni dei mezzi essenziali di sussistenza.

Talché, a ben vedere, anche sul fronte climatico vi è «un’urgente necessità morale di una nuova solidarietà» (Messaggio per la XXIII Giornata mondiale della pace 1990, 10). Quest’ultima, muovendo dalla considerazione per la quale i cambiamenti climatici comportano gravi questioni economiche e distributive con impatti severi proprio sui Paesi più poveri (cfr. voce Ambiente e povertà), viene ad identificarsi in un vero e proprio imperativo morale di cooperazione tra gli uomini e le nazioni nella vivida consapevolezza che la riduzione degli impieghi inquinanti da parte dei Paesi più industrializzati favorisce necessariamente anche lo sviluppo delle aree più povere della Terra.

Si pone, in altre parole, la necessità che «vengano intrapresi, da parte delle autorità competenti, tutti gli sforzi necessari affinché i costi economici e sociali derivanti dall’uso delle risorse ambientali comuni siano riconosciuti in maniera trasparente e siano pienamente supportati da coloro che ne usufruiscono e non da altre popolazioni o dalle generazioni future” (Caritas in veritate, 50).

In altri termini, incombe oggi su tutti gli uomini un «dovere gravissimo (…) di consegnare la terra alle nuove generazioni in uno stato tale che anch’esse possano degnamente abitarla e ulteriormente coltivarla» (Caritas in veritate, 50); un imperativo morale, quest’ultimo, che le singole nazioni potranno ottemperare se saranno disposte ad agire insieme, prescindendo dai propri interessi particolari.

Anche con riguardo a tale sfida della contemporaneità, dunque, l’auspicio del Magistero della Chiesa si traduce in un più ampio e pressante invito di cooperazione rivolto a tutti gli Stati con «l’obiettivo di rafforzare quell’alleanza tra essere umano e ambiente che deve essere specchio dell’amore del creatore Dio, dal quale proveniamo e verso il quale siamo in cammino” (Messaggio per la giornata mondiale della pace 2008, 7).

Tali interventi e prese di posizione, come anticipato, sono diventati oggetto di ampia, esaustiva ed unitaria trattazione nella Laudato si’ (Alt, 2019, p. 49 nota 3, a proposito anche del principio della sostenibilità).

Dottrina sociale della Chiesa, ambiente e giusta tassazione

L’auspicio è, in parole semplici, un invito a implementare la cooperazione internazionale a tutela e promozione dell’ambiente, nonché a intraprendere tutte quelle misure di carattere politico, giuridico ed economico che si dovessero rivelare necessarie sia all’abbattimento dei livelli di inquinamento terrestre, marino e atmosferico, sia all’utilizzo di energia rinnovabile, alla riduzione dell’uso di sostanze pericolose ed all’eliminazione degli sprechi tramite la progettazione mirata di materiali, e alla conservazione e/o rigenerazione dei sistemi naturali (cfr. voce Economia circolare).

Chiarissima in tal senso, e davvero precorritrice dei tempi, la presa di posizione della Conferenza episcopale degli Stati Uniti nella nota lettera pastorale del 1986 Economic Justice for All: Pastoral Letter on Catholic Social Teaching and the U.S. Economy, nella quale si legge che «Governments must provide regulations and a system of taxation which encourage firms to preserve the environment, employ disadvantage workers, and create jobs in depressed areas» (118).

In tempi a noi più vicini, poi, tra i vari strumenti di mercato, il Magistero della Chiesa punta prevalentemente all’efficacia della norma tributaria, sostenendo che nel “cammino per la cura della casa comune” sarebbe da un lato necessario predisporre a livello globale una Carbon Tax con l’obiettivo di ottenere una riduzione delle emissioni di CO2, e dall’altro utilizzare la leva tributaria al fine di promuovere i valori legati all’economia circolare (cfr. In cammino per la cura della casa comune, 2020, p. 164). Sarebbe necessaria, per usare le parole del Santo Padre, una vera e propria «conversione ecologica» (Laudato si’, 5).

Difatti, sfruttando la natura incentivante e disincentivate tipica del diritto tributario, sarà possibile orientare il comportamento della generalità deiconsociati verso l’assunzione di un impegno responsabile per una gestione sostenibile del territorio (cfr. voce Educare ad una cittadinanza sostenibile) e il ricorso a ratiche maggiormente rispettose dell’ambiente, mantenendo indenne questo dono di Dio a futuro beneficio dell’intera umanità.

La nuova cooperazione in materia di ambiente

Di fronte all’incessante aumento del riscaldamento globale, già da tempo gli Stati – o quantomeno la maggior parte di essi, e senz’altro l’Unione Europea – hanno intrapreso percorsi di cooperazione internazionale con l’obiettivo di ridurre le emissioni di CO2 presenti nell’atmosfera e (più in generale) tutelare l’ambiente.

Non si possono non menzionare appunto, in primis, le cooperazioni avviate e intraprese in ambito comunitario.

Difatti, senza voler risalire alla tesi del cosiddetto “doppio dividendo” (quella fondata sulla possibilità di introdurre misure di tassazione ambientale non distorsive che consentano altresì di ridurre, contestualmente, altre forme impositive), diffusa in Europa sin dalla prima metà degli anni Novanta, è sufficiente fare riferimento alla proposta avanzata dalla Commissione lo scorso anno (13 aprile 2021) improntata alla razionalizzare del sistema di imposizione dei prodotti energetici con l’effetto di introdurre «un’imposizione fiscale dell’energia UE più intelligente». Con tale proposta la Commissione ha sostenuto la necessità di riformare integralmente la disciplina delle accise armonizzate sui prodotti energetici, giungendo ad immaginare un sistema in cui l’imposizione dipenda direttamente dalla quantità di emissioni di sostanze inquinanti e, in particolare, di CO2 immesse nell’ambiente.

Chiaro, dunque, l’obiettivo della proposta: assumendo come parametro del prelievo tributario la quantità di emissioni di sostanze inquinanti, si dovrebbe disincentivare il mondo dell’impresa all’impiego di sostanze eccessivamente nocive per l’ambiente, quali ad esempio i prodotti energetici ad alta emissione di gas. Pare di trovare qui una eco del Rapporto speciale del Segretariato per la Giustizia Sociale e l’Ecologia, Giustizia nell’Economia globale della Curia Generalizia della Compagnia di Gesù, in «Promotio Iustitiae», 121, 2016/1, nel cui par. 4.3 – dedicato ad alcune proposte concrete – il punto 2 è rubricato «Raccomandiamo l’applicazione delle leggi che tutelano l’ambiente e favoriscono una buona governance delle risorse naturali e minerali»: ebbene, si invoca espressamente «una riduzione delle agevolazioni fiscali sulla produzione di combustibili fossili, investendo il denaro risparmiato in infrastrutture ecologiche».

Sullo stesso piano, si pone peraltro lo European Green Deal dell’11 dicembre 2019, avente anch’esso quale scopo principale quello di «rendere l’economia dell’Unione più competitiva ed efficiente sotto il profilo delle risorse» e in grado di abbattere l’effetto serra e le emissioni di CO2 entro il prossimo 2050.

Con tale proposta, tra le altre, la Commissione ha palesato la necessità di introdurre un’imposta sul carbone “pura”, alternativa alla Carbon border tax, – vigente pressoché in tutti gli Stati UE – e gravante su tutte le merci, siano esse prodotte all’interno o all’esterno dell’UE. È evidente che la previsione di una simile imposta non potrà che gravare sul prezzo delle merci prodotte con un consistente impiego di combustibili fossili, con l’effetto di disincentivarne l’acquisto in una logica ecosostenibile.

Ma vi è di più, poiché tale nuova imposta dovrebbe aggiungersi alla ben nota Plastic tax, già prevista dalla direttiva comunitaria 2019/904/904 UE del 5 giugno 2019 e introdotta in Italia con la legge di bilancio del 2020 (la cui entrata in vigore è stata posticipata dapprima al 1° gennaio 2022 e successivamente al 1° gennaio 2023), con la quale l’ordinamento si propone di orientare il comportamento dei consumatori verso scelte di spesa responsabili verso l’ambiente e l’atmosfera – mediante appunto la riduzione dell’utilizzo di plastica (Allena, 2021).

Dinanzi, dunque, soprattutto a tali iniziative comunitarie, si può affermare che stia crescendo rapidamente la cooperazione in materia ambientale. Un impegno volto ad orientare le scelte di spesa dei consumatori mediante l’impiego della leva tributaria, in senso conforme alle posizioni e agli inviti del Magistero della Chiesa.

Concretamente, tali misure dimostrano che il corretto utilizzo dello strumento tributario può portare il consumatore – contribuente ad accrescere il proprio senso di responsabilità verso il Creato, in un’ottica di salvaguardia dell’intera umanità e di tutela dell’ambiente di vita delle future generazioni.