«Un buon sistema fiscale opera cercando di tradurre quotidianamente in atto i criteri della semplicità amministrativa (anche in termini di costi contenuti della raccolta delle entrate), della flessibilità, quale capacità di reagire alle variazioni della congiuntura economica, della trasparenza. [...] Ma quando il fisco può essere correttamente considerato un “buon fisco”? Un sistema fiscale può definirsi “buono” soltanto quando è, al tempo stesso, efficiente ed equo» (Sulla questione fiscale, 5-6).

1. Introduzione

Il termine “fisco”, o “sistema tributario”, definisce il corpo legislativo e l’apparato organizzativo preposti al reperimento delle risorse necessarie al finanziamento delle varie attività svolte dal settore pubblico. Qui ci si occuperà esclusivamente dell’analisi delle questioni propriamente fiscali e non delle diverse funzioni che lo Stato dovrebbe svolgere nel contesto di un’economia di mercato.

Lo studio dei principi, che dovrebbero informare un sistema tributario ottimale, ha una lunga tradizione all’interno della teoria economica, che risale ai Fisiocratici francesi e ai Cameralisti tedeschi all’inizio del XVIII secolo. La prima trattazione sistematica è però quella presentata da Adam Smith nel 1776 nel suo celeberrimo An inquiry into the wealth of nations, dove l’economista scozzese individua i principi che dovrebbero informare un buon sistema tributario. Riformulati in chiave moderna, questi principi si trovano ancora oggi in tutti i manuali di economia pubblica, e sono proprio quelli richiamati nel passo citato sopra della Commissione diocesana: efficienza, equità, semplicità amministrativa, trasparenza politica, flessibilità.

Ciascuno di questi principi, o caratteristiche desiderabili di un sistema tributario, verrà ora esaminato separatamente e messo a confronto con le posizioni e i giudizi espressi dalla dottrina

sociale cattolica a partire dalla prima enciclica sociale, la Rerum novarum, che contiene un riferimento esplicito ad alcune questioni fiscali. A questo riguardo, occorre anche premettere che il magistero della Chiesa non si è mai pronunciato in modo sistematico sulle questioni tributarie. I riferimenti all’imposizione tributaria si collocano sempre all’interno di documenti che hanno per oggetto problematiche di natura economico-sociale di più ampio respiro, per le quali gli aspetti fiscali costituiscono una parte dell’intero problema. Vi sono tuttavia due eccezioni. La prima è rappresentata dal passo della lettera enciclica Mater et magistra riportato sopra, il quale fa però riferimento ad uno solo dei principi appena richiamati, quello dell’equità. La seconda eccezione è costituita dal già citato documento della Commissione “Giustizia e pace” della diocesi di Milano.

2. Efficienza

«Quando gli uomini sanno di lavorare in proprio, faticano con più alacrità e ardore [...]. Ed è facile capire come questa alacrità giovi moltissimo ad accrescere la produzione del suolo e la ricchezza della nazione. [...] Si avverta peraltro che tali vantaggi dipendono da questa condizione, che la privata proprietà non venga oppressa da imposte eccessive. Siccome il diritto della proprietà privata deriva non da una legge umana ma da quella naturale, lo Stato non può annientarlo, ma solamente temperarne l’uso e armonizzarlo col bene comune. È ingiustizia ed inumanità esigere dai privati più del dovere sotto pretesto di imposte» (RN, 35).

«Perciò il sapientissimo Pontefice aveva già dichiarato non essere lecito allo Stato di aggravare tanto con imposte e tasse esorbitanti la proprietà privata da renderla quasi stremata» (QA, 49).

«Però risponde pure ad una esigenza di bene comune, che nella determinazione dei tributi, si tenga presente come nel settore agricolo i redditi si formano con più lentezza e sono esposti a maggiori rischi nella loro formazione» (MM, 120).

Il sistema tributario deve interferire il meno possibile con il funzionamento dei mercati. Le imposte tendono a distorcere le scelte dei soggetti economici. Disincentivano l’entrata sul mercato del lavoro, l’attività imprenditoriale e gli investimenti e interferiscono con le scelte dei consumatori e con quelle dei risparmiatori. L’economista Okun, utilizzando un’efficace metafora, descrive il sistema fiscale come un “secchio bucato”, poiché parte delle risorse prelevate ai contribuenti si perdono, cioè vengono sprecate, durante il trasferimento all’erario. È importante sottolineare che lo spreco non si riferisce ai costi che si devono sostenere per il funzionamento dell’apparato burocratico preposto alla raccolta delle imposte, o ai costi sostenuti dai contribuenti per assolvere gli obblighi fiscali; questi costi, se mantenuti entro limiti accettabili, sono necessari e inevitabili (e rientrano nel principio della semplicità amministrativa). Lo spreco, cui fa riferimento Okun, è quello che non si manifesta sotto forma di esborso monetario per il contribuente, ma che tuttavia esso “paga” sotto forma di disincentivo al lavoro, al consumo, al risparmio, all’assunzione del rischio imprenditoriale, fenomeni che gli economisti etichettano sotto la dizione “eccesso di pressione” delle imposte. Il principio dell’efficienza prescrive quindi che si dovrebbero limitare il più possibile le distorsioni che inevitabilmente si creano attraverso l’imposizione tributaria. Giova infine ricordare che non tutte le imposte sono distorsive. In alcune situazioni esse vengono introdotte con lo scopo di correggere alcune delle distorsioni prodotte dall’economia di mercato (si pensi, per esempio, alle tasse ambientali volte al contenimento dell’inquinamento), oppure con lo scopo di distorcere (disincentivare) volutamente alcuni comportamenti (ad esempio il consumo di alcolici e tabacco).

3. Equità

«[Il] sistema fiscale [...] modera certamente i fenomeni primigeni e spontanei del settore economico, [...] ma, favorendo in tal modo una sempre più equa distribuzione della ricchezza e fornendo i mezzi per una sempre più larga rete di pubblici servizi, aperti a tutti i cittadini, rende possibile all’economia stessa una più larga e più efficiente espansione privata e sociale» (Delicate mansioni della Guardia di finanza a vantaggio della comunità sociale).

«Le famiglie hanno il diritto di poter fare assegnamento su una adeguata politica familiare da parte delle pubbliche autorità nell’ambito giuridico, economico, sociale e fiscale, senza discriminazione di sorta» (Carta dei diritti della famiglia, art. 9).

«Sono al vostro fianco [...] nell’impegno a cui tutti i cattolici e gli uomini di buona volontà sono chiamati per salvaguardare sul piano legislativo i diritti propri della famiglia fondata sul matrimonio e per sollecitare l’assunzione di nuovi provvedimenti e iniziative, riguardo [...] alle normative fiscali, affinché la famiglia e la maternità non siano ingiustamente penalizzate» (Alla XLIII Assemblea generale della Conferenza episcopale italiana, 5).

«In molti Paesi i sistemi fiscali penalizzano le famiglie o peggiorano le loro condizioni economiche» (Ai partecipanti all’incontro sul tema “Famiglia ed economia nel futuro della società”, 2).

Il sistema tributario deve assicurare che i contribuenti vengano trattati secondo equità. È questo il principio più difficile da definire, poiché coinvolge giudizi di valore che non hanno un fondamento scientifico in senso stretto, ma derivano piuttosto dall’etica e dalla filosofia sociale. Non vi è quindi da stupirsi del fatto che le nozioni di equità fiscale proposte e discusse dalla dottrina economica siano molteplici e spesso in conflitto e che il dibattito su questo tema sia sempre acceso. Vi sono tuttavia due principi di equità che hanno ricevuto maggiore attenzione da parte degli economisti: il principio del beneficio e il principio della capacità contributiva.

Secondo il principio del beneficio, le imposte sono equamente distribuite quando ciascun contribuente concorre al finanziamento della spesa pubblica in ragione dei benefici che ne trae. La finalità delle imposte è pertanto quella di finanziare i beni e servizi pubblici; è quindi esclusa ogni finalità di redistribuzione dai “ricchi” ai “poveri”. Tale principio costituisce un criterio di equità, che applica, di fatto, un criterio di efficienza nello scambio fra fisco e contribuenti (imposte in cambio di servizi pubblici). Non affronta e non risolve i problemi di giustizia distributiva (cosa succede, infatti, se un contribuente indigente non è in grado di pagare le imposte necessarie ad assicurarsi le cure mediche offerte da una struttura pubblica?). Va infine rilevato che questo criterio non può essere applicato per finanziare una vasta area di servizi pubblici (ad esempio, come si fa a misurare il beneficio che ciascun cittadino trae dall’esistenza dell’ordinamento giudiziario e di conseguenza l’imposta che dovrebbe pagare?).

Il principio della capacità contributiva è espressamente previsto dall’art. 53 della Costituzione della Repubblica italiana ed è quello cui fa esplicito riferimento il passo della lettera enciclica Mater et magistra riportato all’inizio di questa voce. Secondo tale criterio, i contribuenti partecipano al finanziamento dei servizi pubblici in ragione della loro “capacità” di pagare le imposte (ability to pay, nell’accezione anglosassone). Rispetto al principio del beneficio, l’ottica è ribaltata. Non si contribuisce in ragione di ciò che si riceve in cambio, ma in ragione di quanto si è in grado di contribuire. Il primo aspetto cruciale per l’applicazione di questo principio è quello di individuare il più appropriato indicatore di capacità contributiva. Mentre in passato la scelta ricadeva sul valore dei patrimoni (immobiliari e fondiari), nelle economie moderne la scelta ricade sulle varie tipologie di reddito (da lavoro, di impresa, rendite finanziarie, guadagni in conto capitale, ecc.) e sui consumi.

Il principio della capacità contributiva impone inoltre al sistema tributario di soddisfare due condizioni minimali di equità. La prima è quella dell’equità “orizzontale”: contribuenti che hanno uguale capacità contributiva devono essere trattati allo stesso modo dal fisco. Sembra ovvio, forse anche banale, ma così non è. Per esempio, nel caso di una imposta sul reddito, come si fa a stabilire quando due famiglie, una senza figli e una con due figli a carico, sono da considerarsi identiche? Dare una risposta a questa domanda significa stabilire di quanto reddito in più debba disporre la famiglia con figli per poterla considerare identica a quella senza figli e quindi assoggettarle al medesimo prelievo di imposta. Posto in altri termini, questo non è altro che il problema di determinare l’ammontare equo di deduzioni o detrazioni per figli a carico. La seconda condizione è quella dell’equità “verticale”, secondo la quale contribuenti con maggiore capacità contributiva devono contribuire di più. Questo principio richiede soltanto che chi è più ricco debba pagare più imposte; non implica, cioè, che le imposte debbano essere necessariamente progressive (in questo caso un ricco non solo paga di più, ma anche in proporzione di più, rispetto a un povero). All’equità verticale si richiama la Mater et magistra, quando afferma che i tributi devono essere «proporzionati alla capacità contributiva» (MM, 120). Non vi è quindi una richiesta esplicita di “progressività” delle imposte, come invece previsto dall’art. 53 della Costituzione.

Anche la scelta dell’unità impositiva, l’individuo o la famiglia, può avere importanti conseguenze sulle caratteristiche dell’imposta sul reddito. Quando, come nel nostro Paese, la tassazione è su base individuale (il reddito dei coniugi viene assoggettato alle stesse aliquote che verrebbero applicate se fossero single), la rimodulazione del debito di imposta per tenere conto delle caratteristiche della famiglia avviene attraverso deduzioni dall’imponibile e/o detrazioni di imposta sulla base del numero di figli a carico. Quando, invece, la tassazione è su base familiare, il reddito complessivo dei coniugi viene convertito, utilizzando le cosiddette scale di equivalenza, in un reddito imponibile “medio”, che tiene conto della struttura familiare. È opinione diffusa che la tassazione su base familiare sia più equa rispetto a quella su base individuale. In realtà, entrambe le soluzioni presentano pregi e difetti sul piano dell’equità e dell’efficienza economica, e l’imposizione su base individuale non preclude in nessun modo l’adozione di politiche fiscali fortemente orientate a favore della famiglia.

4. Semplicità, trasparenza, flessibilità

«In breve, ci dev’essere un giusto equilibrio fra diritti e doveri dei contribuenti, fra la loro libertà ed il bene comune» (Equità, libertà e bene comune, principi ispiratori della politica fiscale).

«Voi trovate perciò in Noi degli alleati morali alla vostra doverosa attività, quando essa, s’intende, si svolge nell’ambito della giusta legalità e nell’equa applicazione delle ragionevoli esigenze. Trova altresì degli ammiratori, quando la vostra abilità riesce a scoprire e castigare quelle frodi alle leggi fiscali, che indeboliscono e offendono il senso collettivo della giustizia» (Delicate mansioni della Guardia di Finanza a vantaggio della comunità sociale). «Vi sono di quelli che, pur professando opinioni larghe e generose, tuttavia continuano a vivere in pratica come se non avessero alcuna cura delle necessità della società. Anzi molti, in certi Paesi, tengono in poco conto le leggi e le prescrizioni sociali. Non pochi non si vergognano di evadere, con vari sotterfugi e frodi, le giuste imposte o altri obblighi sociali» (GS, 30).

Semplicità amministrativa. Il sistema tributario deve essere semplice e poco costoso da amministrare. A questo riguardo, occorre tenere conto sia dei costi sostenuti dal fisco per gestire l’accertamento e la riscossione delle imposte, sia di quelli sostenuti dai contribuenti per assolvere le obbligazioni tributarie. La documentazione e la contabilità obbligatoria a fini fiscali, la natura della base imponibile (semplice o complessa da misurare), il numero di aliquote, l’esistenza di regimi di imposta differenziati per diverse tipologie di reddito e di contribuenti sono tutti elementi che concorrono a determinare quanto costa amministrare il sistema tributario.

Trasparenza politica. Il sistema tributario deve essere formulato in modo che i contribuenti siano consapevoli delle imposte che pagano, del perché le pagano e di come l’onere complessivo è ripartito all’interno della collettività.

I requisiti della semplicità e della trasparenza sono elementi essenziali per il superamento dell’etica individualistica. Senza di essi, difficilmente può ridursi il distacco e la diffidenza fra istituzione statale e contribuenti, che per alcuni rappresenta una giustificazione all’evasione e all’elusione fiscale.

Flessibilità. Il sistema tributario deve poter reagire con facilità (in alcuni casi automaticamente) al mutamento delle condizioni economiche. Per esempio, l’imposta progressiva sul reddito funge da “stabilizzatore automatico”, perché il gettito tende ad aumentare in modo più che proporzionale nelle fasi di espansione dell’economia e simmetricamente tende a ridursi in modo più che proporzionale nelle fasi di recessione, svolgendo in tal modo un ruolo anticiclico a livello macroeconomico.

5. Sistemi tributari “ottimali”

Generalmente, gli sforzi che vengono intrapresi per conseguire i cinque obiettivi illustrati sopra si scontrano con dei trade off, il che significa che ogni miglioramento su un dato versante può essere ottenuto solo a spese di un altro. Per esempio, la scelta di aumentare la complessità di una norma tributaria può essere desiderabile dal punto di vista dell’equità, perché una norma più dettagliata fornisce spazi maggiori per trattare in modo diverso contribuenti diversi, ma una norma più complessa è anche più costosa da amministrare e, in molti casi, più facile da evadere. Ma il trade off più importante è quello tra equità ed efficienza. Quanto più un’imposta è progressiva, tanto più è ampia la sua azione redistributiva dai ricchi ai poveri (sotto forma di trasferimenti monetari o di servizi pubblici ad accesso universale). Un’imposta fortemente progressiva, però, essendo caratterizzata da aliquote elevate sulle fasce più ricche, è poco efficiente perché l’entità delle distorsioni che essa genera è rilevante. Un buon sistema tributario è quindi sempre il frutto dell’esigenza di mediare in modo ottimale il raggiungimento dei vari obiettivi.

6. Il dibattito in corso sul fisco

«È in atto una trasformazione del sistema fiscale in Italia e in Europa che si basa su una riduzione della progressività dell’imposizione fiscale. Si potrebbe anche ipotizzare per il futuro un’ulteriore semplificazione, pervenendo ad un’unica imposta proporzionale con una sola aliquota. Ciò non elimina necessariamente la progressività del prelievo di imposta. Essa può essere mantenuta, specialmente ai livelli più bassi di reddito, con la fissazione di un livello minimo di reddito esente dalla tassazione» (Sulla questione fiscale, appendice I).

«Un sistema fiscale centrato sulla famiglia può contribuire a produrre un sistema più semplice, equo ed efficiente. Da qui l’opportunità che, anche in Italia, ci si muova nella direzione di un sistema fiscale su base familiare. [...] I principali strumenti di intervento sono l’allargamento del sistema di deduzione e detrazioni, la differenziazione del reddito minimo esente e l’aumento stabile degli assegni familiari» (ivi, 1).

Le trasformazioni cui fa riferimento la Commissione diocesana sono quelle che, a partire dagli anni Novanta, hanno introdotto in alcuni Paesi europei (primi fra tutti quelli Scandinavi) i cosiddetti regimi di imposizione duale. Tali regimi prevedono (semplificando un po’): un’imposta progressiva sui redditi da lavoro, incluse le pensioni; un’imposta proporzionale sui redditi da capitale, con aliquota pari a quella del primo scaglione di reddito dell’imposta progressiva (quindi l’aliquota più bassa).

Anche se non in forma così estrema, questo è quanto si è verificato anche in Italia negli corso degli ultimi anni. Un sistema di tassazione duale abbandona pertanto la precedente filosofia dell’imposizione “onnicomprensiva”, cui si ispirarono i padri della riforma tributaria italiana a partire da Ezio Vanoni, poi ripresa all’inizio degli anni Settanta, il cui obiettivo era quello di assoggettare tutte le fonti di reddito facenti capo al contribuente ad un’unica imposta progressiva (l’IRPEF).

Quali sono i motivi che hanno spinto i legislatori dei vari Paesi all’adozione di regimi fiscali di tipo duale? E quali sono le conseguenze sul piano dell’equità? La motivazione principale ha a che fare con la crescente globalizzazione dell’economia. L’integrazione dei mercati finanziari ha aumentato enormemente le possibilità di trasferire, anche per ragioni di “arbitraggio fiscale”, i redditi da capitale da un Paese all’altro. Non è quindi più possibile assoggettare i redditi da capitale all’imposta progressiva sul reddito, perché questo vorrebbe dire “regalare” ad altri Paesi (che tassano meno pesantemente i redditi da capitale) i relativi introiti fiscali. Il massimo che è consentito fare è di assoggettare i redditi da capitale ad una imposta proporzionale con aliquota non troppo elevata. Per quanto riguarda gli effetti sul piano dell’equità, la risposta è contenuta nel passo della Commissione diocesana riportato sopra. Un’imposta sul reddito può essere fortemente progressiva anche quando le aliquote sono solo una o due, ma perché questo avvenga deve essere affiancata da detrazioni di imposta significative, soprattutto per i redditi più bassi. Ma questo può non essere sufficiente. La Commissione auspica anche una riforma del sistema di deduzioni e detrazioni che abbia come punto di riferimento il nucleo familiare, in modo che il nostro sistema fiscale giunga a riconoscere e sostenere il ruolo della famiglia come istituzione sociale.