Inquadramento del problema

Il primo quarto del secondo millennio si chiude con un significativo incremento del debito dei Paesi in via di sviluppo. La crisi pandemica, la guerra in Ucraina e il conflitto in Medio Oriente hanno pesantemente inciso sulla situazione debitoria dei Paesi più poveri. Tre Paesi in particolare, Etiopia, Ghana e Zambia, dovendo scegliere tra impiegare le proprie risorse per garantire servizi essenziali per la popolazione e onorare i propri impegni con i creditori esteri, hanno scelto di fare default sui propri debiti sovrani. Il problema dell’indebitamento dei Paesi in via di sviluppo è altresì acuito dal fatto che molti di essi hanno contratto debiti a causa di problemi legati all’inquinamento ambientale e a cambiamenti climatici. Di fronte a questa situazione si pone con forza il tema di una riduzione di questi debiti sulla falsariga di quanto avvenuto in occasione del Grande Giubileo del 2000 (sul magistero papale in tema di debito estero si rinvia alla voce Il debito estero dei Paesi in via di sviluppo e la dottrina dei debiti odiosi).

L’iniziativa HIPC e il Grande Giubileo del 2000

L’iniziativa HIPC (Highly Indebted Poor Countries Initiative) venne lanciata nel 1996 da Fondo Monetario Internazionale e Banca Mondiale per ridurre l’indebitamento dei Paesi più poveri. Per ottenere una riduzione del proprio debito un Paese doveva preliminarmente soddisfare alcuni criteri. Inizialmente, il requisito principale era che l’indebitamento rimanesse a livelli insostenibili nonostante l’applicazione dei tradizionali meccanismi di riduzione bilaterale del debito. In questo contesto, il debito era considerato insostenibile quando il rapporto tra debito ed esportazioni superava il 200-250% o quando il rapporto tra debito ed entrate pubbliche superava il 280%.

Nel 1999, l’iniziativa HIPC venne modificata in modo maggiormente favorevole per i Paesi partecipanti. In primo luogo, i criteri per determinare la sostenibilità del debito scesero a un rapporto debito/esportazioni del 150% e a un rapporto debito/entrate pubbliche del 250%. In secondo luogo, il Paese doveva essere sufficientemente povero da poter beneficiare di prestiti concessionali da parte di Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale. Infine, il Paese doveva stabilire una serie di riforme per ridurre la povertà e prevenire future crisi del debito (Poverty Reduction Strategy Paper). Al termine di questo percorso, il Paese in questione poteva beneficiare di una riduzione del debito contratto con Fondo Monetario Internazionale e Banca Mondiale fino al 90%. Contestualmente, al G8 di Colonia del 1999 i Paesi maggiormente industrializzati decisero che i Paesi che partecipavano all’iniziativa HIPC avrebbero potuto beneficiare anche di una riduzione dei debiti bilaterali. Recependo questa istanza, il Club di Parigi, che riunisce la maggior parte dei creditori bilaterali, adottò i cosiddetti Termini di Colonia (tuttora in essere). In questa cornice, i crediti non concessionali possono venire cancellati fino al 90 % (o più, se necessario) a un tasso di mercato sulla base di un piano di rimborso di 23 anni, con termine di grazia di 6 anni e un periodo di rimborso progressivo; mentre i crediti concessionali sono riscadenzati ad un tasso di interesse non meno favorevole dell’originario sulla base di un piano di rimborso di 40 anni, con un termine di grazia di 16 anni.

Queste iniziative sono da ricondurre, in varia misura, alla campagna globale per la riduzione del debito, che aveva contraddistinto il passaggio del millennio e il Grande Giubileo del 2000. Il risultato di questa campagna ha comportato la cancellazione di 130 miliardi di dollari, consentendo ai Paesi debitori di utilizzare le risorse così risparmiate per effettuare miglioramenti significativi nel campo dei servizi pubblici. Questo risultato è altresì dovuto alla posizione espressa dalla Chiesa Cattolica che ha costantemente sottolineato come sgravare i Paesi più poveri dal fardello del debito fosse uno dei tratti essenziali dell’anno giubilare.

Attualmente, da parte delle istituzioni internazionali, non sembra esserci una attenzione alle problematiche del debito paragonabile a quella di 25 anni orsono. Una delle ragioni di questo atteggiamento sta nel fatto che, da un punto di vista quantitativo, il debito sovrano è sempre più nelle mani di creditori privati, in particolare obbligazionisti, e ciò rende complesso il loro coinvolgimento in processi di ristrutturazione. Pur in assenza di meccanismi istituzionali, rimane comunque possibile ipotizzare un ricorso accresciuto e generalizzato ai meccanismi di conversione del debito per ridurre il gravame debitorio.

Le conversioni del debito

Mediante le conversioni del debito, un Paese debitore riduce l’ammontare del proprio indebitamento indirizzando le somme che sarebbero state destinate al pagamento verso progetti di pubblico interesse. A partire dalla fine degli anni ’80, le conversioni del debito sono state utilizzate per ridurre il debito contratto con banche (prestiti sindacati) e con Stati (prestiti bilaterali) e per finanziare progetti di carattere ambientale (debt-for-nature swaps) o aventi finalità di sviluppo (debt-for-development swaps).

Nel caso di debt-for-nature, una ONG, o altro ente non profit, acquista i crediti bancari sul mercato secondario e li offre per la cancellazione al governo del Paese debitore in cambio di atti legislativi e/o amministrativi a tutela dell’ambiente. Alternativamente, la ONG trasferisce i crediti così acquistati a un’organizzazione ambientalista locale, che presenta i crediti alla banca centrale del Paese debitore in cambio di valuta locale, che viene utilizzata per vari progetti ambientali di vario tipo. Qualora si tratti di debito bilaterale, il governo del Paese creditore riduce direttamente i propri crediti nei confronti del Paese debitore in cambio di un impegno da parte di quest’ultimo a intraprendere un determinato programma ambientale.

Nel caso di debt-for-development, per quanto riguarda i prestiti bilaterali, il governo del Paese creditore trasferisce al governo del Paese debitore una determinata quota dei propri crediti da convertire in obbligazioni domestiche. Tali obbligazioni vengono poi trasferite a una ONG locale o a un’agenzia internazionale per lo sviluppo, che ne utilizzeranno i proventi per finanziare progetti di sviluppo. In alternativa, i due governi stipulano un accordo in base al quale il governo del Paese creditore si impegna a cancellare una certa quantità di debito in cambio dell’impegno di attuare progetti di sviluppo da parte del governo del Paese debitore.

I prestiti sindacati seguono un percorso molto simile: una ONG, o altro ente non-profit, acquista i crediti da una banca sul mercato secondario e successivamente li presenta per convertirli in valuta locale all’autorità competente del Paese debitore che utilizza le somme così ottenute per finanziare programmi di sviluppo preventivamente concordati con il governo interessato.

In tempi recenti, debt-for-nature swaps sono stati utilizzati per finanziare progetti relativi a conservazione marina e adattamento climatico nelle Seychelles (2018), in Belize (2021), nelle Barbados (2022), in Gabon (2023) e in Ecuador (2023 e 2024). A parte il caso delle Seychelles, negli altri casi l’operazione ha riguardato il riacquisto di porzioni di debiti obbligazionari. Mediante una società veicolo (Special Purpose Vehicle, SPV) sono stati emessi “blue bonds”, ossia titoli che impegnano l’emittente a utilizzare una parte dei proventi per progetti di salvaguardia di aree marine. Nel caso dell’Ecuador, i fondi derivanti dalla vendita di questi titoli sono stati utilizzati per acquistare sul mercato secondario titoli obbligazionari del Paese debitore ad un prezzo inferiore al valore nominale. Questi titoli sono stati poi acquistati dal governo dell’Ecuador (buy-back) mediante un prestito (“blue loan”) da parte della SPV per un valore pari a quello di acquisto dei titoli. Il differenziale tra il tasso di interesse (più basso) dei blue bonds e quello (più alto) del prestito ha permesso alla SPV non solo di ripagare i blue bonds, ma anche di finanziare progetti di tutela ambientale a lungo termine (Galapagos).

Il problema della giustizia climatica

Un ricorso sistematico e generalizzato a meccanismi di conversione del debito può certamente contribuire a ridurre l’indebitamento degli Stati e tutelare l’ambiente. Un tale ricorso è certamente idoneo ad affrontare situazioni in cui le difficoltà di ripagamento siano ascrivibili a cause estrinseche e sopravvenute (conflitti, guerra, pandemie). Tuttavia, non sembra il mezzo più adatto in casi in cui il debito venga specificamente assunto per fare fronte a problemi legati a mutamenti climatici e danni ambientali che non siano imputabili a un comportamento del Paese debitore.

Il mutamento climatico ha le sue cause prevalenti nel rapporto produzione/consumo dei Paesi più industrializzati, mentre i danni ambientali hanno la loro causa principale nello sfruttamento delle risorse dei Paesi debitori da parte delle imprese dei Paesi più industrializzati. I Paesi che soffrono maggiormente gli effetti del cambiamento climatico hanno in genere contribuito molto poco alle loro cause, ma si trovano ad affrontare costi di finanziamento crescenti in ragione della loro vulnerabilità climatica. Quando uno shock climatico colpisce Paesi in via di sviluppo già fortemente indebitati, il danno riduce la crescita economica e la capacità del Paese di mobilizzare risorse interne necessarie per l’adattamento ai cambiamenti climatici. Allo stesso tempo, la pressione sui bilanci pubblici aumenta a causa dei danni alle infrastrutture e dell’aumento dei costi sociali. Ciò comporta inevitabilmente un aumento dell’indebitamento estero.

I danni di natura ambientale riguardano anche lo sfruttamento intensivo delle risorse naturali dei Paesi in via di sviluppo da parte di imprese di Paesi industrializzati. La concessione dello sfruttamento di queste risorse da parte dei governi di questi Paesi è mirata a ottenere fondi per ripagare il persistente debito estero. Tuttavia, un tale sfruttamento può avere conseguenze devastanti per l’ambiente e per l’uomo in quanto tali imprese non adottano gli stessi standard richiesti nei Paesi d’origine e lascia i Paesi ospiti ancora più esposti ai cambiamenti climatici.

Il punto è che un debito contratto per far fronte a specifiche problematiche di carattere climatico e ambientale dovrebbe ricevere un trattamento diverso rispetto a un debito contratto per esigenze di carattere generale. Non si tratta di predisporre dei meccanismi estemporanei di conversione del debito per renderlo sostenibile e salvaguardare l’ambiente, ma di ridurre un debito che è stato contratto per esigenze climatiche e ambientali derivanti dall’azione di soggetti esterni.

Si rende quindi necessario predisporre un fondo che abbia il compito istituzionale di riacquistare porzioni di debito così contratto, cancellandole in cambio della destinazione delle risorse alla realizzazione di progetti ambientali. La giustizia climatica esige infatti che coloro che abbiano maggiormente contribuito al problema, contribuiscano maggiormente a risolverlo. Ne consegue che, da un lato, le nazioni più ricche dovrebbero fornire finanziamenti concessionali ai Paesi più deboli e, dall’altro, i prestiti non concessionali già contratti dovrebbero essere ridotti. Tale riduzione potrebbe avvenire tramite acquisti effettuati da un fondo ad hoc, costituito sulla falsariga del Green Climate Fund, oppure dotando il Green Climate Fund di questa competenza. Questo fondo dovrebbe essere finanziato da contributi dei Paesi e delle imprese che abbiano maggiormente contribuito ai danni ambientali e al mutamento climatico.

Debito e Giubileo

Il tema della remissione del debito dei Paesi più poveri è un tratto distintivo del magistero papale negli anni giubilari. Nella bolla Incarnationis mysterium (1998), con cui il Pontefice Giovanni Paolo II (successivamente canonizzato), indisse il Grande Giubileo del 2000, veniva espressamente ribadito come non poche nazioni, specialmente quelle più povere, fossero oppresse da un debito che aveva assunto proporzioni tali da renderne praticamente impossibile il pagamento (cfr. 12). La posizione del Pontefice, per quanto sintetica, era netta e inequivocabile. Un debito non deve essere rimborsato qualora il farlo comprometta l’erogazione di servizi essenziali.

E, del resto, Giovanni Paolo II si era già espresso diffusamente sul tema nella lettera apostolica Tertio millennio adveniente (1994), in cui rammentava il fondamento biblico della remissione dei debiti. Nell’anno sabbatico, oltre alla liberazione degli schiavi, la Legge ebraica prevedeva la remissione di tutti i debiti. E questa previsione assumeva ancora più forza nell’anno giubilare, ossia ogni 50 anni (cfr. 13). Ciò perché chi possiede beni ne è soltanto un amministratore, cioè un ministro tenuto adoperare in nome di Dio, unico proprietario in senso pieno dei beni della terra. La volontà di Dio era che i beni da Lui creati servissero a tutti in modo giusto e l’anno giubilare mirava anche al ripristino di questa giustizia sociale. Ed è pertanto nella tradizione dell’anno giubilare ebraico che la dottrina sociale della Chiesa ha una delle sue radici (ibidem). Su queste basi, Giovanni Paolo II richiamava i cristiani a farsi voce di tutti i poveri del mondo, proponendo il Giubileo come un tempo opportuno per pensare ad una consistente riduzione, se non alla totale cancellazione, del debito estero, che pesava sul destino di molte nazioni minandone le prospettive di sviluppo (cfr. 51).

Il tema nel debito non poteva che essere ripreso da Papa Francesco nella bolla di indizione del Giubileo ordinario del 2025 Spes non confundit (2024). Qui il Papa chiede alle nazioni più benestanti di condonare i debiti di quei Paesi che non siano in grado di ripagarli. Anche qui si rimarca l’origine ebraica di questa pratica affermando che non si tratta di magnanimità, ma di giustizia. E la giustizia comporta la remissione di debiti che siano iniqui e insolvibili (cfr. 16). In ciò, il Papa va oltre il profilo di un debito che non sia ripagabile perché sproporzionato rispetto alla capacità di chi deve effettuare il ripagamento. Egli pone la questione della iniquità del debito alla radice, a prescindere dalla capacità di ripagarlo o meno.

Il punto era già stato anticipato in due precedenti encicliche. Nella lettera enciclica Fratelli tutti (2020) si afferma che in linea di principio un debito legittimamente contratto deve essere onorato, salvo che ciò non comprometta la sussistenza e la crescita dei Paesi poveri (cfr. 126). Ciò escluderebbe dal dovere di ripagamento quei debiti che siano di per sé illegittimi. Un esempio di debito illegittimo è il debito contratto dai Paesi del Sud del mondo per far fronte a cambiamenti climatici e problematiche ambientali. In questo caso, l’illegittimità non deriverebbe dalla modalità di contrazione del prestito, ma dalla sua causa in quanto danni ambientali e mutamenti climatici avrebbero prevalentemente la loro origine nei comportamenti dei Paesi del Nord del mondo. Sarebbero pertanto questi ultimi a essere titolari di un “debito ecologico” nei confronti dei Paesi del Sud del mondo. Debito ecologico che graverebbe anche sulle imprese dei Paesi più industrializzati.

Il punto è chiarito nella lettera enciclica Laudato si’ (2015), ove si afferma che le esportazioni di alcune materie prime dai Paesi del Sud verso i Paesi del Nord hanno prodotto danni locali, come l’inquinamento da mercurio nelle miniere d’oro o da diossido di zolfo in quelle di rame. Tali danni derivano dal fatto che nei Paesi meno sviluppati le imprese multinazionali tengono comportamenti sociali e ambientali che non sarebbero permessi nei Paesi più avanzati. Inoltre, il riscaldamento causato dall’enorme consumo di risorse da parte di alcuni Paesi più industrializzati ha ripercussioni nei luoghi più poveri della terra, specialmente in Africa, dove l’aumento della temperatura unito alla crescente erraticità delle precipitazioni ha effetti disastrosi sulle coltivazioni. Questo quadro è acuito dai danni causati dall’esportazione verso i Paesi in via di sviluppo di rifiuti solidi e liquidi tossici e dall’attività inquinante di imprese dei Paesi del Nord (cfr. 51).

Il ruolo della Chiesa e la riduzione del debito

La Chiesa può giocare ancora un ruolo in questo tempo giubilare per stimolare una riduzione del debito dei Paesi meno avanzati nell’ottica di un loro sviluppo integrale, sia a livello di società civile, sia a livello di organizzazioni internazionali. Nel suo ambito specifico, essa può farsi promotrice di un’azione per la riduzione che tenga conto delle problematiche ambientali e dei cambiamenti climatici. In questa prospettiva, si può collocare la creazione di meccanismi finanziari volti non solo a erogare prestiti concessionali con finalità climatiche e ambientali in favore dei Paesi più poveri, ma anche a procedere al riacquisto e alla cancellazione di porzioni di prestiti non concessionali aventi le medesime finalità in cambio dell’impegno da parte del Paese interessato di destinare le risorse così risparmiate ad ulteriori interventi di carattere climatico e ambientale. Nell’ottica di una giustizia climatica, tali meccanismi dovrebbero essere alimentati da risorse provenienti dai soggetti – Stati o imprese – che hanno maggiormente contribuito alle problematiche climatiche e ambientali.